מאמר זה פורסם בעדכן האסטרטגי של המכון למחקרי בטחון לאומי, גיליון 27 (4), נובמבר 2024.

הפוסט תגובת אירופה למלחמה בעזה: יכולותיה ושאלת היותה שחקנית הופיע לראשונה ב-Mitvim.

הפוסט ממרחב סכסוך למרחב שלום: תפקידם של מתכננים עירוניים בקידום תהליך השלום הופיע לראשונה ב-Mitvim.

המחקר נערך בשיתוף עם מכון דיוויס באוניברסיטה העברית במסגרת פרויקט משותף: תפקידם של שחקנים בתהליך השלום הישראלי-פלסטיני.

הפוסט הדרך לשלום עוברת בכלא? תפקידם של אסירים ואסירים לשעבר בקידום שלום ישראלי-פלסטיני הופיע לראשונה ב-Mitvim.

הפוסט שנה ליישום חוק השותפות לשלום במזה״ת: התקדמות והזדמנות הופיע לראשונה ב-Mitvim.

הקובץ ״נסיגה דמוקרטית וביטחוניזציה: אתגרים לישראל, האיחוד האירופי ויחסי ישראל-אירופה״ מנתח את המגמות הא-ליברליות והנסיגה הדמוקרטית שמתרחשות בשנים האחרונות בישראל ובאירופה. מומחים ממיתווים – המכון הישראלי למדיניות חוץ אזורית, המכון לנושאים בינלאומיים וביטחון (SWP), ומגופים נוספים ניתחו בקובץ זה את השפעותיהן של מגמות אלו. המחברים מציגים המלצות ותובנות רלבנטיות עבור על מי שמתעניין ביחסי ישראל-האיחוד האירופי, בתהליכי נסיגה דמוקרטית ובמדיניות שנובעת מביטחוניזציה. המחקר שם דגש מיוחד על היחסים של ישראל עם האיחוד האירופי וכיצד אלו השתנו והותאמו לאור מגמות א-ליברליות. זאת, על רקע הקיפאון בתהליך השלום הישראלי-פלסטיני והעדר החזון לפתרון המאבק הפלסטיני. ואולם, חשיבותו של מחקר זה חורגת מהיחסים הספציפיים בין ישראל והאיחוד האירופי. הוא מצביע גם על מגמות גלובליות, ומציג את השפעת הנסיגה הדמוקרטית על פגיעה בערכים ליברלים. על כן, קובץ זה אינו רק מחקר, אלא גם קריאה לפעולה לעצירת המגמות השליליות ולהגנה על החירויות שברשותנו. המסמך נערך על ידי נשיא המכון ד״ר נמרוד גורן ומיוריאל אסבורג.

לקריאה מוצגים כאן הדו״ח המלא ועוד שלושה תקצירים: האחד על דמוקרטיה ויחסי החוץ של ישראל, השני על אי-ליברליות בישראל ובאיחוד האירופי והשלישי על הברית הבינלאומית עם השמאל הישראלי.

הממצאים של מחקר זה הוצגו בכנס בינלאומי בבריסל ב-12 ביולי ויוצגו גם בעתיד בירושלים.
מכון מיתווים מודה ל-Pax for Peace – Netherlands ול-SWP על שיתוף הפעולה המתמשך והעבודה המשותפת המשמעותית הזו.

הפוסט נסיגה דמוקרטית וביטחוניזציה: אתגרים לישראל, האיחוד האירופי ויחסי ישראל-אירופה הופיע לראשונה ב-Mitvim.

הפוסט ארגוני שלום של נשים בתהליכי שלום פורמליים: התועלת בשותפות ומחירי ההדרה הופיע לראשונה ב-Mitvim.

מחקר זה נכתב בשיתוף עם מכון דייויס ליחסים בינלאומיים באוניברסיטה העברית.

הפוסט ׳שלום באמצעות בריאות׳ בסכסוך הישראלי-פלסטיני: קרקע לדיאלוג או מסווה לנורמליזציה? הופיע לראשונה ב-Mitvim.

מחקר זה נכתב בשיתוף עם מכון דייויס ליחסים בינלאומיים באוניברסיטה העברית.

הפוסט ארגוני סביבה כשחקנים בתהליך השלום הופיע לראשונה ב-Mitvim.

הפוסט אנרגיה ככלי לקידום שלום ישראלי-פלסטיני הופיע לראשונה ב-Mitvim.

נייר זה ממפה את השיח הבינלאומי בנושא קידום שלום ישראלי-פלסטיני בתנאים הקיימים, והוא מהווה נייר המשך למסמך שפרסמנו באפריל 2021. הוא מבוסס על סדרת מפגשי דיאלוג מדיני שקיימו מומחים במכון מיתווים במהלך החודשים אוגוסט-ספטמבר 2021, עם שורה של דיפלומטים ומומחים אירופאים, אמריקאיים, ופלסטיניים ועם גורמי או"ם, וגם על סדרה של דיונים בקרב צוות מומחים ישראלי שהקים מכון מיתווים.[1] הנייר מציג ניתוח של עמדות ותובנות של גורמים בינלאומיים לגבי ההתפתחויות המדיניות האחרונות, ולגבי צעדים עתידיים.

[1] מפגשי הדיאלוג המדיני התקיימו תחת חוק צ'טהאם האוס, ולכן מאמר זה אינו כולל שמות ושיוך מרואיינים או ציטוטים ישירים שלהם. את המפגשים הובילו מטעם מכון מיתווים ד"ר ליאור להרס, ד"ר גיל מורסיאנו וד"ר נמרוד גורן.

הפוסט צעד קדימה, צעד אחורה: השיח הבינלאומי על קידום שלום ישראלי-פלסטיני הופיע לראשונה ב-Mitvim.

א. מבוא

שנת 2021 עמדה בסימן תהפוכות דרמטיות משני צדדיו של אגן הים האדום. צדו המערבי חזר להיות אזור רווי סכסוכים לאחר שנתיים וחצי של שלום ופיתוח. בצדו השני של הים האדום, הסכם פיוס מפרצי שם קץ לשלוש וחצי שנים של נתק בין קטר לבין ערב הסעודית, איחוד האמירויות, בחריין ומצרים. לצד ההתפתחויות האלה נמשכה מלחמת האזרחים בתימן והסלים המתח בין מצרים, סודאן ואתיופיה סביב סכר התחייה. בה בעת, במישור הגלובלי, נמשכו מאבקי הכח באזור בין ארה"ב לרוסיה ולסין כאשר אליהן הצטרפו גם הודו ופקיסטן. גם המעצמות האזוריות שינו את דפוסי פעילותן בקרן אפריקה והתחילו לחזור לדפוסי פעילותן טרם הנתק בין ערב הסעודית, איחוד האמירויות, בחריין ומצרים לבין קטר כאשר כל המדינות הללו פעלו יחד במדינות קרן אפריקה כל אחת לקידום האינטרסים שלה. בים האדום עצמו, האיומים על חופש השייט מצד שודדי הים הסומאלים פחתו אך מצד החות'ים נותרו בעינם. היתקעות אניית המכולות הענקית בתעלת סואץ העלתה באחת למודעות את חשיבותו של הים האדום כנתיב סחר עולמי מרכזי, את ההפסדים העלולים להיגרם כתוצאה מחסימת אחת מנקודות משנק בים האדום (תעלת סואץ או מצרי באב אל-מנדב) ואת הפגיעה בשרשראות האספקה העולמיות כתוצאה מכך.

בהקשר הישראלי, חלה עלייה משמעותית בחשיבותו של אגן הים האדום בעקבות התבססותו כזירת לחימה ימית בין ישראל לבין איראן ובעקבות חזרתה של איראן לפעול בקרן אפריקה. צירופה של ישראל לאיחוד האפריקאי במעמד של משקיפה מהווה הישג חשוב. במקביל, ישראל פתחה דף חדש ביחסיה עם ירדן וחיזקה את קשריה עם מצרים.

המאמר הנוכחי סוקר את האירועים, השינויים והמגמות שהתרחשו בשנה האחרונה באגן הים האדום, את פעילותה של ישראל במרחב ומצביע על כמה תובנות מרכזיות לקראת השנה החדשה.

הפוסט שנת תהפוכות בים האדום – משלום לחוסר יציבות הופיע לראשונה ב-Mitvim.

לאחרונה האיחוד האירופי אימץ תקציב לשנים 2021-2027, וכן תכנית שיקום כלכלית בתגובה למשבר הקורונה בהיקף קרוב ל-2 טריליון אירו. תקציב האיחוד האירופי שונה מתקציב של ארגונים בינלאומיים או מתקציב מדינתי. הוא נועד בעיקר למימון פרויקטים שנועדו להביא לצמיחה בתחום תשתיות, השכלה, הכשרה, תעסוקה, מחקר וחדשנות, שינויי אקלים/סביבה ולאחרונה גם בביטחון. ככזה טמונות בו הזדמנויות עקיפות גם  למשק בישראל. נייר זה סוקר כיצד בנוי תקציב האיחוד האירופי בכלל, ואת מסגרת התקציב לשנים 2021-27 בפרט, כולל קרן השיקום (Next Generation EU – NGEU), ואת חלקי התקציב הנוגעים לישראל במסגרת מדיניות השכנות האירופית, שהינם בעלי השלכות או הזדמנויות לישראל.

ייחודיות תקציב האיחוד האירופי

תקציב מדינתי משקף סדרי עדיפויות הקצאתיים, ומשמש מדינות לאספקת שירותים ציבוריים. זהו כלי לחלוקה מחדש של משאבים בתחומי רווחה, וכלי להשקעה ולתכנון ארוך-טווח. לאיחוד האירופי (להלן "האיחוד") יש תקציב שנועד ברובו להשקעות ומימון פרויקטים. תקציב האיחוד מסודר תחת 7 כותרות ו-40 תכניות. כמעט בכל התחומים הוא נועד להשלים את תקציבי המדינות החברות באיחוד, ולא להחליפם.

תקציב האיחוד נועד גם ליצור חיבוריות חוצת גבולות ברחבי האיחוד ובינו לבין שכנותיו. השקעותיו הן בתחום התשתיות, הלכידות החברתית, מחקר וחדשנות, תעסוקה, השכלה גבוהה והכשרה, שינוי אקלים ואיכות הסביבה, סיוע חוץ ועוד. כמורשת היסטורית חלק ניכר (כשליש) מתקציב האיחוד תומך בחקלאים ובחקלאות, ובתחום יוצא דופן זה האיחוד מחליף את המדינה בתשלום סובסידיות לחקלאיו.

להבדיל מתקציב לאומי, האיחוד האירופי כמעט ואינו מממן שירותים ציבוריים כגון תשלומי רווחה, חינוך, בריאות, ביטחון פנים וחוץ וכד', אך הוא כן מביא לחלוקה מחדש ומעביר כספים מאלו שיש להם לאלו שיש להם פחות, הן בין מדינות (מצפון ומערב לדרום ומזרח) והן פנים-מדינתית לאזורים הפחות מפותחים באיחוד.

להבדיל מארגונים בינלאומיים רבים, שתקציבם מיועד בעיקר לכיסוי הוצאותיהם המנהלתיות, רק 6 אחוזים מתקציב האיחוד האירופי משמשים להוצאות על מוסדותיו ועובדיו.

תקציב האיחוד האירופי עומד על אחוז אחד בלבד מתמ"ג המדינות החברות בו (או לחלופין 2 אחוזים מתקציביהן הלאומיים). לשם השוואה, ב-2019 תקציב המדינות המפותחות נע בין 24 ל-55 אחוזים מהתמ"ג שלהן. תקציב ישראל עמד על 40 אחוזים מהתמ"ג. אולם הסכום המצטבר מ-27 החברות בו וממקורות נוספים מגיע לסך נכבד של יותר מ-150 מיליארד אירו לשנה (כ-240 אירו לכל אחד מ-450 מיליון תושבי האיחוד).

תקציב האיחוד האירופי הוא רב-שנתי. מסגרת התקציב (MFF – Multi-Financial Framework) מאושרת אחת לשבע שנים ונחלקת לתקציבים שנתיים. מסגרת התקציב הנוכחית של האיחוד היא לשנים 2021-2027. הצעת התקציב מגובשת ומנוסחת על ידי הנציבות האירופית, ומאושרת על יד הפרלמנט האירופי ומועצת שרי האוצר. הליך אימוץ התקציב מערב מאבקים בין הנציבות והפרלמנט האירופי, השואפים להגדילו, לבין המדינות השואפות לצמצמו או לחלקו אחרת, כך שחלק גדול יותר ממנו יחזור אליהן או יענה על סדרי העדיפויות שלהן.

עם פרוץ משבר הקורונה ב-2020 ביקשה המועצה מהנציבות להכין תכנית כלכלית לשיקום וסיוע, שתהווה חלק נלווה אך נפרד מהתקציב. לראשונה נוספה במקביל לתקציב האיחוד קרן שיקום המתבססת על גיוס הון בשווקים בינלאומיים (ראו סעיף ג' על קרן השיקום למטה).

מסגרת התקציב (MFF) האירופית לשנים 2021-27: לאן הולך הכסף?

מסגרת תקציב האיחוד לשנים 2021-27 (MFF) עומדת על סכום של 1,074 מיליארד אירו, לצד סכום נוסף של כ-750 מיליארד אירו המוקדש לקרן השיקום^[1] (ראו סעיף ג' על NGEU למטה).

מקורות התקציב: מאז 1970 תקציב האיחוד הפסיק להיות תלוי בתרומת המדינות החברות ומגיע ממקורות עצמאיים. המקורות הם: מכס על ייבוא לאיחוד, כ-0.3 אחוז ממס ערך מוסף (מע"מ) הנגבה במדינות החברות, 0.7 אחוז מההכנסה הלאומית הגולמית (GNI), והכנסות אחרות. תמהיל המקורות משתנה לאורך השנים. ב-2021 התווסף מקור חיצוני לתקציב של הנפקת אג"ח כגיוס הון/חוב משותף (ראו NGEU בסעיף ג' למטה), וכן תרומה לאומית לפי סך אריזות הפלסטיק הלא ממוחזרות במדינה.

מסגרת התקציב לשנים 2021-2027 נחלקת לשבע כותרות לפי תחומים ייעודיים, הכוללים 37 תכניות:

1. השוק המשותף, חדשנות ודיגיטל – 149 מיליארד אירו (12 אחוזים מסך ה-MFF). התכנית המרכזית בתחום זה היא תכנית המחקר והחדשנות "Horizon Europe" (95.5 מיליארד אירו), ומלבדה מקודמות תכניות נוספות, השקעות אסטרטגיות, תשתיות דיגיטליות ותוכנית החלל האירופאית.

2. לכידות – 426 מיליארד אירו (35 אחוזים ממסגרת התקציב). מטרת חלק זה היא פיתוח אוכלוסיות ואזורים חלשים וחיזוק הלכידות (cohesion) בין הפריפריה הכלכלית-חברתית למרכז על ידי השקעה בפרויקטים, תשתיות, תעסוקה, בהשכלה גבוהה והכשרה (ארסמוס+), בתרבות (Creative Europe), בריאות ועוד.

3. חקלאות וסביבה – 401 מיליארד אירו (33 אחוזים ממסגרת התקציב). תחום זה מתמקד בתכניות של ניהול מדיניות חקלאות, דיג, תזונה ופיתוח האזורים הכפריים לצד תכניות הפועלות לשמירה על הסביבה וטיפול במשבר האקלים.

4. הגירה ושמירה על גבולות – 25.7 מיליארד אירו (2 אחוזים ממסגרת התקציב). תחום זה מתמקד באיגום משאבים לתמיכה וטיפול משותף בהגירה אל אירופה ובמבקשי מקלט, לצד חיזוק גבולותיהן של המדינות החברות.

5. הגנה וביטחון – 14.9 מיליארד אירו (אחוז אחד ממסגרת התקציב). זו הפעם הראשונה בה מוקדשת כותרת במסגרת התקציב הרב-שנתית לנושאי הגנה וביטחון. המטרה במימון זה היא לפתח אוטונומיה אסטרטגית אירופאית, לצד פיתוח כלים הקשורים להגנה. תוכניות הממומנות תחת כותרת זו הן בין השאר קרן הביטחון האירופאית (EDF), Internal Security Fund ופרויקט המוביליות הצבאית (תחת PESCO).

6. השכנות והעולם – 79.5 מיליארד אירו (9 אחוזים ממסגרת התקציב). תחום זה מתמקד בפעולות חוץ ותכניות סיוע ופיתוח וסיוע הומניטרי עבור מדינות שלישיות, ביניהן גם מדינות השכנות, ובהן ישראל ועוד 15 מדינות בדרום הים התיכון ובמזרח אירופה. מרבית הסכום תחת כותרת זו מוקדש למכשיר Global Europe – NDICI, המאגד תחתיו מספר כלי סיוע חוץ (ראו הרחבה בסעיף ד' למטה).

7. מינהל ציבורי – 47 מיליארד אירו (7אחוזים ממסגרת התקציב). תקציב זה מוקדש לניהול מוסדות האיחוד, משכורות, וכד'.

קרן השיקום – (Next Generation EU – NGEU): התאוששות ממשבר הקורונה באמצעות גיוס חוב משותף

כלכלת האיחוד האירופי נפגעה בצורה קשה מאוד מהתפרצות נגיף הקורונה. מנהיגי האיחוד האירופי החליטו על תכנית חירום: הקמת קרן שיקום בסך 750 מיליארד אירו בשם Next Generation EU (NGEU).^[2] רוב הסכום יחולק בין המדינות החברות כשילוב של מענקים והלוואות בהתאם ליעדים משותפים ולפי תכנית כלכלית שכל מדינה תגיש לשנים 2021-27. חלקה הקטן יתווסף לסעיפים בתקציב הרב-שנתי (MFF) של האיחוד.

מימון קרן השיקום כחוב משותף. מימון NGEU ייעשה על ידי גיוס כספים משווקי ההון. זו הפעם ראשונה שהאיחוד האירופי, באמצעות הנציבות האירופית, יוצא לגיוס חוב משותף (אג"ח) בשם כלל המדינות.^[3] תנאי ההלוואות הנוחים יעזרו במיוחד למספר מדינות חברות שעבורן גיוס הון בשווקים הבינלאומיים יקר יותר מהתנאים בהם האיחוד מגייס הון זה (בעיקר יוון, איטליה, ספרד ופורטוגל).

סולידריות ותקדים להעמקת האינטגרציה. נטילת חוב משותף היא צעד המביע סולידריות וערבות הדדית, המשדר מסר הפוך מאשר ההתמודדות הלאומית של כל מדינה לעצמה בתחילת משבר הקורונה. זהו גם צעד ראשון בדרך להקנות לאיחוד האירופי סמכויות וכלים פיסקליים דמוי-מדינתיים, שעד כה היוו קו-אדום מבחינת מדינות חברות רבות. אמנם כיום NGEU ממוסגר ככלי חד-פעמי, ולא ברור האם וכיצד יופעל שוב בעתיד, אך זהו תקדים משמעותי.

כחלק מה-NGEU תוקם קרן שיקום וחוסן (Recovery and Resilience Facility, RFF) בגובה 672.5 מיליארד יורו. יתרת הכסף (77.5 מיליארד יורו) תתועל דרך תוכניות הקיימות בתקציב האיחוד האירופי (בעיקר תכנית הלכידות, סביבה, מחקר וחדשנות). כחצי מסך כל הכסף יחולק כמענקים למדינות שנמצאות בקשיים כלכליים (390 מיליארד אירו), והחצי השני יינתן כהלוואות בריבית נמוכה יחסית (כ־360 מיליארד אירו). כל מדינה זכאית למצות קודם כל את המענקים, ולהחליט אם מעוניינת בהלוואות.

מטרות הקרן: כספי הקרן ישמשו לצורך יישום רפורמות, יצירת מקומות עבודה, בניית חוסן כלכלי וחברתי וקידום התאוששות וצמיחה כלכלית. יושם דגש על תמיכה וחיזוק תכניות הדגל של האיחוד האירופי בשישה תחומים עיקריים: מעבר לאנרגיה ירוקה (תכנית ה-Green Deal); דיגיטציה; צמיחה כלכלית חכמה, יציבה וכוללת; לכידות חברתית וטריטוריאלית; בריאות וחוסן מוסדי (כלכלי וחברתי); מדיניות עבור הדור הבא (ילדים וצעירים), כולל חינוך ומיומנויות. כל תכנית חייבת להקצות לפחות 37 אחוזים לפעילות בנושא משבר האקלים, ולפחות 23 אחוזים מההקצאה צריכה להיות מנותבת לדיגיטליזציה.

תפעול התכנית: כדי שיהיו זכאיות לחלקן במימון, כל מדינה חברה באיחוד נדרשה להכין תכנית הבראה לאומית (Recovery and Resilience Plan) הכוללת התחייבות לבצע רפורמות והשקעות ציבוריות בכלכלתה. הנציבות האירופית מופקדת על אישור התוכניות לפי הקריטריונים שסוכמו, וכל מדינה מנהלת דיונים מולה. אישור סופי לכל תכנית לאומית יינתן במועצת השרים.

המענקים וההלוואות יחולקו בתשלומים החל משנת 2021 ועד 2023. בתכניות השיקום כל מדינה הגישה בקשה למענק או למענק והלוואה. כל מדינה זכאית למצות קודם את המענק ורק לאחר מכן להחליט האם מעוניינת בהלוואה או לא. הזכאות למענק והלוואה חושבה על פי הנתונים של כל מדינה ומדינה. בנוסף, יוצגו יעדי ביניים לצורך בקרה. את תכניות השיקום הלאומיות יש ליישם עד 2026.

סטטוס – אוגוסט 2021: הנציבות קיבלה עד עכשיו תכניות שיקום של 24 מתוך 27 המדינות החברות. 18 מדינות קיבלו כבר אישור לתכנית.

תקציב החוץ של האיחוד ו'מדיניות השכנות' בה נמצאת ישראל

מדיניות השכנות של האיחוד האירופי (ENP – European Neighbourhood Policy) נוסדה בשנת 2004. היא מופנית כלפי 16 מדינות שכנות לאיחוד, הנחלקות בין השכנות הדרומיות, בהן מלבד ישראל חברות גם מרוקו, אלג'יריה, תוניסיה, לוב, מצרים, הרשות הפלסטינית, ירדן, לבנון וסוריה, לבין השכנות במזרח: אוקראינה, בלארוס, מולדובה, גיאורגיה, ארמניה ואזרביג'אן. מטרת המדיניות היתה ליצור "טבעת" של מדינות יציבות ידידות לאיחוד. אירועי האביב הערבי וגלי ההגירה שהגיעו או עברו דרך מדינות אלו, לצד אירועים נוספים, הפכו את טבעת הידידות ל"טבעת אש", חיזקו את חשיבותו האסטרטגית – ביטחונית של האזור, את הקצאת התקציבים והגדרת יעדיהם.

במסגרת התקציב ל-2021-27 הוקם הכלי לקידום פיתוח אזורי ושיתוף פעולה בינלאומי (The Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument – NDICI), הקרוי גם Global Europe (כותרת 6 בתקציב, ראו עמ' 3). זהו הכלי התקציבי למטרות שיתוף הפעולה והתמיכה של האיחוד האירופי במדינות שלישיות. היקפו 79.5 מיליארד אירו. חלקים בהיקף מצומצם בכלי זה רלבנטיים לישראל באופן ישיר (ראו סעיף ה' למטה).

NDICI מאחד וממזג תחתיו כלי סיוע חוץ שפעלו עד 2021, ביניהם מכשיר השכנות (European Neighbourhood Instrument), קרן הפיתוח האירופית (European Development Fund), מכשיר שיתוף פעולה ופיתוח בינלאומי (Development Cooperation Instrument), ועוד.

NDICI הוקם כדי לפשט ולסייע לאיחוד האירופי בעת פעילותו במדינות שלישיות, ובפרט להעניק גמישות באופן הענקת הסיוע. הבעיה העיקרית ב-11 מכשירי הסיוע שפעלו עד אז הייתה העדר יכולת לשנות את מטרות הקצאתם בהתאם לאירועים משתנים בשטח. בעיה נוספת הייתה החפיפה בין מספר גדול יחסית של מכשירים שונים, כאשר התיאום ביניהם לקה בחסר.

איחוד כלי הסיוע הקודמים שפעלו לבד מוביל למספר רב של מפקחים ואחראים שיש לברור ביניהם.^[4] בנוסף ישנן אי-הסכמות בנושאי פיתוח והגירה, ודרישה של המועצה לכלול במכשיר סעיף השעיה – כלומר, האפשרות להפסיק להעניק סיוע ולפעול במדינה שלישית במידה והיא מפירה את העקרונות שבשמם מוענק לה הסיוע מלכתחילה, כמו שמירה על שלטון החוק וזכויות אדם. מחלוקות נוספות נוגעות לנושאי שיתוף הפעולה עם ארגוני חברה אזרחית והסקטור הפרטי. שיתוף החברה האזרחית חיוני לטובת מטרות הכלי כדי להבטיח שמטרותיו אכן יתממשו.

תקציב ומימון: בניגוד לאופן בו פעל עד כה סיוע החוץ בצורת מכשירים נפרדים לפי נושאי פעילות ולפי איזורים גיאוגרפיים, כעת התקציב מחולק בין שלושה מרכיבים וקופת גמישות:

1. מרכיב גיאוגרפי – 60.38 מיליארד אירו (כ-76 אחוזים מסך התקציב). החלוקה תתבצע בין מדינות השכנות, בהן כלולה גם ישראל (19.32 מיליארד אירו), אפריקה (29.18 מיליארד אירו), אסיה (8.48 מיליארד אירו) ואמריקה הלטינית והקריביים (3.39 מיליארד אירו).

2. מרכיב נושאי – 6.36 מיליארד אירו (8 אחוזים). מרכיב זה כולל תוכניות לקידום שלום, יציבות ומניעת סכסוכים (0.9 מיליארד), דמוקרטיה וזכויות אדם (1.36 מיליארד), ארגוני חברה אזרחית (1.36 מיליארד), אתגרים גלובליים כגון בריאות, חינוך, העצמת נשים וילדים, צמיחה מכלילה, ועוד (2.73 מיליארד).

3. מרכיב התגובה המהירה – 3.18 מיליארד אירו (4 אחוזים) עבור משברים מתפרצים.

4. קופת גמישות – 9.53 מיליארד אירו (12 אחוזים). מטרתה לספק סיוע לאחד המרכיבים בעת הצורך (בין אם מדובר בנחיצות בעתות משבר או בשינויי סדרי העדיפויות).

במרכיב הגיאוגרפי המכשיר יכלול מסגרת השקעה לפעולה חיצונית כדי לגייס משאבים כספיים נוספים לפיתוח בר-קיימא מהמגזר הציבורי והפרטי (הבנק האירופי להשקעות, הבנק האירופי לשיקום ולפיתוח ועוד).

מדיניות השכנות נחלקת בין השכנות המזרחית (אוקראינה, מולדובה, גיאורגיה ועוד), להן מוקצה סכום של 12 מיליארד אירו, לבין השכנות הדרומית (ממרוקו לאורך הים התיכון עד לבנון, כולל ישראל, הרשות הפלסטינית, ירדן ומצרים), להן מוקצה סכום של 7 מיליארד אירו.

בנוסף למרכיבים הייעודיים, אחת המטרות המרכזיות של המכשיר היא עמידה ביעדי הפיתוח בר-הקיימא של האו"ם (Sustainable Development Goals – SDG’s). המשמעות היא השקעה בתוכניות פיתוח כלכלי בר-קיימא והגנת הסביבה (כולל מאבק בשינוי אקלים).

בהשוואה למסגרת התקציב האירופית לשנים 2014-2020, התרחשה ירידה בסכומים המוקדשים לנושאים ספציפיים המתרכזים בדמוקרטיה וזכויות אדם. לעומת זאת, האיחוד האירופי בחר לשמור על ההוצאות בתחום מניעת ההגירה.

טשטוש חלוקת היעדים ויתר גמישות ואפשרות להסטת וחלוקת כספים משתנה בתוך מכשיר כה רחב עלולה להוביל לאובדן של מטרות. מצד שני, החלוקה הסכמתית לפי הוצאות רוחביות ומיקום גיאוגרפי עלולה דווקא לפגוע בגמישות שלשמה הוקם הכלי מלכתחילה.

הזדמנויות ישירות ועקיפות לישראל

הזדמנויות לישראל מתקציב האיחוד נחלקות לישירות ולעקיפות. באופן עקיף הן נגזרות מתקציבו הכללי שנועד להשקעות במדינות החברות, ובאופן ישיר מתכניות כלליות שונות שהאיחוד מנהל, בהן ישראל משתתפת או יכולה להשתתף, ומהתקציב הספציפי המופנה למדיניות השכנות הדרומית. כמדינה מפותחת, רוב ההזדמנויות הישירות הפתוחות בפני ישראל צנועות, ואילו ההזדמנויות העקיפות דורשות איתור ברמה הפנים מדינתית – הלאומית ואף המחוזית.

הזדמנויות עקיפות לישראל נגזרות מהגידול בהשקעה הציבורית האירופית: יכולת לזכות במכרזים ציבוריים במדינות החברות באיחוד האירופי, ולהגדיל את הייצוא של סחורות ושירותים לאיחוד האירופי, שהוא שותף הסחר הראשי של ישראל. הדגשים העיקריים בתקציב הנוכחי הם על הגרין-דיל (הוצאה של 30 אחוזים מהתקציב) וטרנספורמציה דיגיטלית. לחברות ישראליות יש יתרונות בפיתוחים טכנולוגיים בתחומים אלו, וכן בתחומים אחרים בתכנית עליהם יש דגש, כגון בריאות.

מכרזים. ישראל והאיחוד האירופי חתומים בארגון הסחר העולמי על הסכם רכישות ציבוריות, המתיר לחברות ישראליות להשתתף במכרזים ממשלתיים אירופים. יש להביא למודעות חברות ישראליות את האפשרויות הגלומות בתקציבי האיחוד, המתבטאים, בין היתר, במכרזים לאומיים או מחוזיים. נספחי משרד הכלכלה וא.נשי משרד החוץ בשגרירות המדינות השונות לרוב מרכזים בידיהם מידע שכזה.

השתתפות ישראל בתכניות האיחוד. ניתן ליצור מדרג ברור בין ספינת הדגל – השתתפות ישראל בתכניות המחקר והחדשנות האירופיות – לבין שאר תכניות האיחוד בהן ישראל לוקחת חלק, שאמנם תורמות לישראל, אך בסדרי גודל והשלכות אחרים.

מתוקף חברות ישראל בתכנית המחקר והחדשנות האירופית מאז 1996, אמורה להפתח לה גישה לתקציב הורייזון אירופה (95.5 מיליארד אירו). אולם זו התכנית היחידה כיום עליה ישראל גם משלמת. עד כה ישראל שילמה לתכניות המחקר והחדשנות האלו פחות ממה שחברות וארגונים ישראלים קיבלו חזרה מהתכנית, אך אפשרות זו אמורה להעלם או להצטמצם תחת הורייזון אירופה (ראו המנגנון  Pay as you go החדש בנייר המידע הורייזון אירופה). יש לציין כי הערך המוסף המחקרי, פיתוחי, כלכלי ומדיני של השתתפות ישראל בתכנית זו ובתכניות אחרות משמעותי ביותר, ולכן שאלת ההחזר הישיר מהתכנית אינה המדד היחיד או אף הראשי להשתתפות ישראל בה.

תכנית נוספת היא בתחום ההשכלה הגבוהה ארסמוס+. עוד תכנית אליה ממשלת ישראל הביעה רצון להיכנס ויש בה הזדמנויות תקציביות בתחום האמנות והתרבות היא קריאייטיב אירופה (Creative Europe).

בתקציב ENDICI של האיחוד יש הזדמנויות ישירות למשק בישראל, גם אם צנועות:

כמדינה מפותחת, ישראל לא נהנית מהסיוע הפרטני-לאומי שבמדיניות השכנות (כ-90 אחוזים מהתקציב), אך יכולה ומוזמנת לפתח פרויקטים של שיתוף פעולה אזורי בעיקר במסגרת התכנית לשיתוף פעולה חוצה גבולות (Cross Border Cooperation).

ישראל יכולה להמשיך להנות מכספי תוכניות TAIEX ו-Twinning המיועדים לקירוב דינים ולמידה של מודלים מהאיחוד האירופי. כלי זה מחזק את היכולות והכלים של משרדי ממשלה שונים בישראל, ונעשה בו שימוש נרחב במשרדי ממשלה רבים.

ארגוני חברה ישראלית מוזמנים להגיש הצעות ולזכות בקולות קוראים מקרנות כגון המכשיר לקידום דמוקרטיה וזכויות אדם (European Instrument for Democracy and Human Rights, EIHDR), תכנית האיחוד שותפות לשלום (Partnership for Peace). ככלל, כלי זה יכול לחזק ארגוני חברה אזרחית בישראל.

כמו כן, ישראל יכולה לזכות בנגישות טובה יותר להלוואות וערבויות בתנאים נוחים של הבנק האירופי להשקעות (European Investment Bank, EIB).

סיכום

מסגרת התקציב הרב-שנתית של האיחוד האירופי מבטאת את ייחודיותו כישות מדינית וכלכלית על-לאומית. מסגרת זו שונה מתקציב ממשלתי או של ארגון בין-לאומי, ודורשת היכרות עם מאפייניה הייחודיים. אמנם בראיה כוללת השלכותיה הישירות על ישראל מגודרות כיום לתוכניות ספציפיות, אך טמונות בה הזדמנויות ישירות ועקיפות. לכן חשוב להכיר את המסגרת בכללותה ואת הכלים והתוכניות השונות. אימוץ מסגרת תקציבית חדשה על ידי האיחוד האירופי לשנים 2021-27 היא הזדמנות ללמידת הנושא.

ההזדמנויות אינן רק במישור הכלכלי, אלא טמונות גם, ולעיתים בעיקר, בהיבט המדיני ובשיתוף הפעולה הפונקציונלי (תחומי, סקטוריאלי) ברמת G2G, B2B, P2P, ובחיבורים הבין-מגזריים בין גופי ממשל, עסקים, מחקר, אקדמיה, תרבות, חברה אזרחית וכדומה, בין ישראל לאיחוד האירופי, למדינות החברות בו, לרמת השלטון המקומי בהן, ולמוסדות שונים.

בשל מורכבותו, ייחודו וההזדמנויות שבו, יש חשיבות לגורם מתכלל בממשלה שירכז את המידע, יעקוב אחר הזדמנויות חדשות, ויעורר מודעות במשרדי הממשלה השונים בהם אין שיתוף פעולה ממוסד עם האיחוד האירופי להזדמנויות אלו. דוגמאות לפרויקטים מוצלחים שתינתן להם במה, יכולים להוות מודל להשראה וחיקוי. משרד החוץ, כגוף המתכלל של מערך החוץ הישראלי, ואגף כלכלה בו, בשיתוף עם מינהל סחר חוץ במשרד הכלכלה, יכול לרכז את ההזדמנויות השונות ולוודא שמנסים לנצל את הפוטנציאל במלואו. חלק מההזדמנויות תלויות במצב היחסים בין ישראל לאיחוד ובין ישראל לשכנותיה. לכן יש לסקור אחת לתקופה את מידת הרלבנטיות שלהן לישראל

הצעדים הקונקרטיים לפתחה של ישראל בהקשר למסגרת תקציב זו נחלקים להצטרפות מחדש לתכניות שישראל כבר חלק מהן: המשא ומתן על חתימת הסכם ההצטרפות לתכנית המו"פ "הורייזון אירופה" ולתכנית ההשכלה הגבוהה וההכשרה "ארסמוס+", למשל, נמצא בעיצומו. אך על מנת להצטרף לתכנית "קריאייטיב אירופה" נדרשת פעולה מדינית ודיפלומטית שתאפשר את פתיחת המשא ומתן.

נייר זה ממחיש היבט נוסף בחשיבות שיש לאיחוד האירופי עבור ישראל, בחשיבות טיוב היחסים עם אירופה בכלל ועם האיחוד האירופי בפרט, ועד כמה חשוב לראות את האיחוד כשותף וכידיד ולא כיריב, ולקדם עמו שיתופי פעולה.

* ד"ר מאיה שיאון צדקיהו היא מנהלת התכנית ליחסי ישראל-אירופה במכון מיתווים, נשיאת האגודה הישראלית לחקר האינטגרציה האירופית ומרצה בפורום אירופה באוניברסיטה העברית ובתכנית ללימודי האיחוד האירופי באוניברסיטת תל-אביב. יואנה בודור – לופו והדר המבורגר הן סטודנטיות בתכנית ללימודי האיחוד האירופי באוניברסיטת תל-אביב. במהלך לימודיהן התמחו במרכז למחקר מדיני, משרד החוץ. אנו מודות למרכז למחקר מדיני במשרד החוץ על הרשות לפרסם חלקים מעבודתו.

[1] סכומים אלו מוצגים במחירים של שנת 2018 (מועד הצעת התקציב הראשונה). במחירי 2021 מדובר בסך של  2,018 מיליארד אירו ל-MFF ו-NGEU יחד (1,210 ו-807 מיליארד אירו בהתאמה). סעיפי התקציב המוצגים מטה מוצגים במחירי 2021.

[2] כאמור, 750 מיליארד אירו במחירי 2018, שהם כ-807 מיליארד אירו במחירי 2021.

[3] הצעות לחוב משותף שכזה עלו במהלך משבר החובות (2009-2014), אך נדחו על ידי מספר מדינות חברות ובראשן גרמניה. במאי 2020 עמנואל מקרון, נשיא צרפת, הצליח לשכנע את אנגלה מרקל, קאנצלרית גרמניה, להסכים לחוב משותף של האיחוד האירופי, שמשמעותו שגרמניה ערבה לחוב של מדינות בדרום היבשת. בשנים לפני כן, מקרון ניסה לקדם מדיניות פיסקלית משותפת נרחבת יותר באיחוד האירופי.

[4] באמצעות NDICI מעורבות הפרלמנט האירופי תהיה גדולה יותר ומשמעותית יותר בהשוואה לאופן בו היה מעורב בעבר, כאשר סיוע החוץ נעשה דרך מכשירים שונים, שחלקם היו כלי השקעות מחוץ לתקציב האיחוד. לפרלמנט תהיה אמירה בשאלת היעדים שיש לממן, האם התקציב מושקע ביעילות ובפיקוח על השגת המטרות.

הפוסט תקציב האיחוד האירופי 2021-2027 הופיע לראשונה ב-Mitvim.

האיחוד האירופי (להלן האיחוד) הוא השותף בעל החשיבות השניה אחרי ארה"ב לישראל, ובתחומים כלכליים ומדעיים שיתוף הפעולה של ישראל איתו אף עולה בהיקפיו ובחשיבותו על זה עם ארה"ב. אולם להבדיל מהיחסים הטובים והיציבים בין ישראל לארה"ב, יחסי ישראל והאיחוד מאופיינים בקוטביות ובתנודתיות פוליטית, עמוסי מטען היסטורי רגשי קשה שמעיב על היחסים (אך גם רותם מדינות כמו גרמניה לצד ישראל), ומציב ציפיות נורמטיביות הדדיות גבוהות. כגודל הציפיות, לעיתים כך גודל האכזבות והביקורת.

עשור זה שבין 2010-2020 מאופיין בהידרדרות מדינית משמעותית בין הצדדים. מנקודת שיא ב-2008, בה סוכם על שדרוג ניכר של היחסים, שכלל אפשרות כניסת ישראל לשוק המשותף ולתוכניות שונות שלו, העשור האחרון מאופיין בהקפאת שידרוג זה בשל החלטת ה"זיקה" (linkage) של האיחוד, הקושרת ומתנה את שדרוג היחסים בהתקדמות בתהליך השלום עם הפלסטינים, שקרטע עד אפריל 2014 ואז נפסק כליל. ההידרדרות צברה תאוצה בשל מדיניות הבידול בה האיחוד נקט, שהפרידה בין ישראל לבין השטחים (מסמך ההנחיות מ-2013 וסימון מוצרי התנחלויות מ-2015). מדיניות בידול זו נענתה מצד ישראל במדיניות "הפרד וסכל", שניסתה למנוע החלטות ביקורתיות של האיחוד לגביה. במקביל, ישראל עשתה מאמץ לחיזוק היחסים הבילטרליים עם מדינות חברות באיחוד. חיזוק היחסים הבילטרליים כלל גם חיזוק קשרים עם מדינות בהן ממשלות פופוליסטיות, אירו-סקפטיות (ביקורתיות כלפי האיחוד האירופי), הדוגלות בערכים לא דמוקרטיים וא-ליברליים, שאף נגועות באנטישמיות. מאפיין נוסף של עשור זה הוא הפער בין היחסים המסחריים הטובים בין הצדדים לבין המצב המדיני, המוביל לאי-מיצוי ההזדמנויות הכלכליות האפשריות העומדות לפתחם של שני הצדדים בענפי משק שונים. מבחינה זו מדובר בעשור שברובו הוא בבחינת עשור "אבוד".

עשור זה ינותח תוך דגש על מדיניות ישראל כלפי האיחוד, אירועים בולטים, נקודות מפנה ומגמות עיקריות שאפיינו את היחסים בשנים אלו. מטרת המאמר היא לנסות ולהעריך מה היו יעדי המדיניות של ישראל, דרכי פעולתה ותוצאותיהן. בעשור זה מדינת ישראל הובלה בידי אותו ראש ממשלה, אשר במחצית מהזמן כיהן גם כשר החוץ. הנייר יבחן האם ועד כמה הצליחה ישראל להשיג את יעדיה מול השותף השני בחשיבותו עבורה וידגיש את ההצלחות לצד הכישלונות. סיכום המאמר יציג מבט אל עתיד היחסים, בפתחו של העשור החדש.[1]

[1]  בשל קוצר היריעה, לא אתייחס כמעט למשברי האיחוד האירופי (משבר החובות, האביב הערבי, משבר הפליטים/המהגרים, פלישת רוסיה לאוקראינה וברקזיט) והשפעתם על מדיניותו כלפי ישראל. גם למשבר הקורונה שהחל ב-2020 השפעה על היחסים.

הפוסט העשור האבוד: יחסי ישראל והאיחוד האירופי 2010-2020 הופיע לראשונה ב-Mitvim.

מזרח אגן הים התיכון התגבש בעשור האחרון לתת-אזור העומד בפני עצמו מבחינת המדינות באזור ושחקנים נוספים מחוצה לו, והפך מבחינת ישראל לאזור שייכות מובחן ומשמעותי. מבחינות רבות מדובר באזור הזוכה לתשומות ודיבידנדים, מדיניים-אסטרטגיים, רבים וחשובים. גילויי הגז הטבעי בים התיכון, וניצול מהיר של השדות שהתגלו, בדגש על תמר ולוויתן, פתחו בפני ישראל מגוון אפשרויות אסטרטגיות מדיניות וכלכליות. בנוסף, התפתחויות אזוריות נוספות דוגמת אירועי "האביב הערבי" והשלכותיהם על המדינות באזור, והמשבר ביחסי ישראל-תורכיה, נוצלו על ידי ישראל לקידום מדיניות-חוץ יוזמת ושאפתנית, שתחילתה בהידוק היחסים עם יוון וקפריסין ובנייתה של מסגרת משולשת, והמשכה בגיבושה של ארכיטקטורה אזורית מרשימה ורב-ממדית. להלן נתאר את ההתרחשויות המרכזיות בעשור האחרון באזור זה ובכללן התגבשות הברית ההלנית, מערכת היחסים המורכבת בין ישראל ותורכיה, הידוק היחסים עם מצרים (שהושפע גם מתהליכים נוספים), והערוץ הנוסף שנפתח לישראל עם האיחוד האירופי. בהמשך נאפיין את מדיניות-החוץ הישראלית באזור זה בעשור האחרון, נצביע על התגבשותה של גישה חדשה לשיתופי פעולה רב-צדדיים, ולבסוף ננתח את האתגרים העומדים בפניה בשנים הקרובות.

התגבשות מזרח אגן הים התיכון כאזור מובחן עבור ישראל

מבחינת ישראל, בלב התגבשות אזור מזרח אגן הים התיכון עומדת הברית שהתגבשה בינה ובין יוון וקפריסין. התגבשות מערכת היחסים עם המדינות ההלניות (להלן הברית ההלנית) התאפשרה לנוכח גילויי הגז הטבעי וההסכם סביב תיחום המים הכלכליים עם קפריסין (דצמבר 2010), הצינה ביחסי ישראל-תורכיה שהחריפה לאחר תקרית משט המרמרה, המשבר הכלכלי החריף ביוון ובקפריסין, והיחלשותו של העולם הערבי לאחר אירועי "האביב הערבי". התפתחויות אלו הובילו להבנה בקרב יוון, קפריסין וישראל, שניצבת בפניהן הזדמנות ייחודית לעצב מערכת יחסים שלא התאפשרה בעבר. מערכת היחסים הדו-צדדית והמשולשת התפתחה בקצב מסחרר למדי. מפגשי האינטרסים תורגמו להתקדמות מהירה ברקימת יחסים, כולל בדרגים הבכירים ביותר.

המפגשים רמי-הדרג בין ישראל ויוון החלו בדצמבר 2009 עת ראש הממשלה פפנדראו נפגש עם שר החוץ דאז ליברמן. בפברואר 2010 נפגשו פפנדראו וראש ממשלת ישראל דאז נתניהו במוסקבה, מפגש שסלל את הדרך ליחסים ההדוקים שיתפתחו בהמשך. ביולי 2010 ביקר ראש הממשלה היווני בישראל, ביקור ראשון מסוגו מזה שלשה עשורים, וחודש לאחר מכן קיים נתניהו ביקור היסטורי באתונה, ביקור ראשון אי-פעם של ראש ממשלה ישראלי ביוון. מתכונת דומה התקיימה גם בין ישראל וקפריסין. נתניהו ביקר בניקוסיה בפברואר 2011 לראשונה גם-כן ביחסי שתי המדינות. הנשיא פרס ביקר פעמיים, בנובמבר 2011 ובפברואר 2013. נשיא קפריסין דאז, כריסטופיאס שנמנה על המפלגה הקומוניסטית באי, ביקר בישראל במרץ 2011. מדובר במפלגה שנקטה לאורך השנים בקו ביקורתי ביותר כלפי ישראל, אך כאמור חשה שקפריסין ניצבת בפני הזדמנות חשובה מבחינתה, בעיקר סביב בעיית קפריסין והסכסוך המתמשך בצפון האי. ממשלו של הנשיא אנסטסיאדיס חש נינוחות רבה בקידום היחסים ובהעמקתם עד היום.

התחושה ששררה בשלש הבירות הייתה שיש להכות על הברזל בעודו חם, הן לנוכח מפגשי האינטרסים הממשיים, כמו גם מתוך חשש שחלון ההזדמנויות שנפתח, בשל הצינה ביחסי ישראל ותורכיה, עלול להיסגר. ישראל אמנם הבהירה כי מבחינתה לא מדובר בהכרח ב"משחק סכום-אפס", אולם לצדדים היה ברור שנוח יותר יהיה לפתח את מערכת היחסים ואת האמון בין שלש המדינות ללא "הנמר התורכי" ברקע.

מערכת היחסים בין שלש המדינות העמיקה במכלול תחומים: הביטחוני (תמרונים משותפים ועסקאות ביטחוניות); המדיני (מיסוד הקשר והארכיטקטורה האזורית במזרח אגן הים התיכון, קידום פרויקטים עם האיחוד האירופי, וכמובן ניהול הקשר עם וושינגטון); הכלכלי (שיתוף פעולה בתיירות, קידום חדשנות וטכנולוגיה); יחסים אזרחיים (אקדמיה, חינוך, זיכרון השואה, ומחנות המעפילים בקפריסין); וכמובן במישור האנרגטי (ששימש כנקודת הראשה של היחסים כאשר על הפרק עומדים פרויקטים שאפתניים בדמות כבל החשמל התת-ימי וצינור הגז לאירופה).

לצד התגבשות הברית עם יוון וקפריסין, התקררה מערכת היחסים בין ישראל ותורכיה. יחסים אלו מורכבים וידעו לאורך כל השנים עליות ומורדות, מרובים למדי. ישראל ותורכיה, כמדינות לא ערביות באזור, הבינו את פוטנציאל האינטרסים המשותפים ביניהן, אולם תחת ממשלו של ארדואן, מפגשי האינטרסים פחתו עד מאד. האסלאם הפוליטי, העומד בבסיס האג'נדה של ארדואן, תמיכתו בעמדות הלאומיות הפלסטיניות, התמיכה בחמאס ותקרית המרמרה, ניצבו במוקד החיכוכים והמחלוקות בין שתי המדינות בעשור האחרון. בנוסף, ההתרחקות האמריקנית מעיסוק ישיר באזור לא תרמה להתקרבות הנדרשת בין ירושלים ואנקרה. למרות ניסיונות להשיב את היחסים למתכונת קורקטית, כולל החזרת שגרירים, ולקדם שיתופי פעולה בתחום הגז הטבעי, ההטבה ביחסים לא החזיקה מעמד זמן רב. סבבי העימותים בין ישראל והפלסטינים, התעלמותה של תורכיה מקיומה של תשתית צבאית של חמאס בשטחה, בחירתה של תורכיה לחבור למחנה האזורי המבליט את האסלאם הפוליטי ולצאת נגד המדינות עימן ישראל הידקה את מערכת היחסים, בדגש על מצרים, ערב הסעודית ומדינות המפרץ, קיררו במהירות את היחסים מחדש.

הברית ההלנית, וביתר שאת המערך האזורי המרשים, שבא לידי ביטוי בין היתר גם בדמות התמסדות פורום הגז האזורי, מיקמו את ישראל ותורכיה משני צידי המתרס. תורכיה חשה מבודדת. אמנם, לקראת סוף העשור, לקראת כניסתו של ממשל ביידן ונוכח הבידוד האזורי, עשתה תורכיה מאמצים מסוימים לשקם את מערכת היחסים המדינית שלה עם שאר המדינות באזור, כולל ישראל, אך הצינה ביחסים מוסיפה לשרור בין שתי המדינות. האמת ניתנת להיאמר, שבירושלים לא שוררת בשנים האחרונות תחושת דחיפות, בלשון המעטה, לעשות מאמץ מול אנקרה, וניכרת "נינוחות מרובה" לנוכח המארג האזורי שהתגבש בעשור האחרון.

בניגוד ליחסים עם תורכיה, שיתוף הפעולה עם מצרים עלה מדרגה משמעותית מאז עלייתו של א-סיסי לשלטון. שתי המדינות חולקות אינטרסים ברורים לנוכח ההתפתחויות באזור – היחלשותן של מדינות ערביות (כולל מצרים עצמה) והמדיניות האסרטיבית מצידה של איראן, הרצון המשותף לבלום את האסלאם הפוליטי, המצב ברצועת עזה, והביטחון האנרגטי. קהיר מבקשת לקבע את מעמדה כמרכז אנרגיה אזורי, וישראל חשה בנוח עם זה, כולל סביב חלופות היצוא האפשריות של הגז הישראלי. הקמתו של פורום הגז האזורי, וקביעת מטהו בקהיר, ממחישים במידה רבה את מרכזיותה של קהיר. מערכת היחסים ההדוקה בין שני הממשלים, שאמנם אינה מחלחלת למישור הציבורי, סייעה עד מאד לגיבושו של המארג האזורי המרשים. יצוין, שבמקביל למערכת המשולשת בין ישראל והמדינות ההלניות, אלו האחרונות קיבעו בהצלחה משולש דומה עם מצרים.

גילויי הגז הטבעי במזרח הים התיכון הוסיפו נדבך חשוב למדיניות החוץ הישראלית גם בזירה נוספת – הקשר לאירופה. פוטנציאל הייצוא של הגז ממזרח אגן הים התיכון לאירופה הניע פרויקטים יומרניים כצינור הגז (East-Med), אשר יישומם אמנם מוטל בספק, אך הם שימשו כבסיס איתן לבניית שיתופי פעולה מדיניים וכלכליים אחרים. המארג האזורי שהתגבש חיזק את חשיבותו של מזרח אגן הים התיכון מבחינתה של אירופה (איטליה היא חברה מייסדת של פורום הגז האזורי ומהווה צד לפרויקטים השאפתניים של הובלת אנרגיה מהאזור לאירופה, האיחוד האירופי הצטרף רשמית כמשקיף לפורום הגז האזורי, וצרפת חברה מלאה), לצד ובנוסף לחשש מהתגברות המתח באזור, בעיקר מצידה של תורכיה, והשלכות מלחמת האזרחים בסוריה. מבחינת ישראל, מדובר בהעשרת השיח עם בריסל מעבר לסכסוך הישראלי-פלסטיני, אף אם מרכזיותו בכינון היחסים בין ישראל ואירופה פחתה בעשור האחרון.

מדיניות-חוץ ישראלית מכוונת שיתופי פעולה, רב-צדדיות ורווח הדדי

מבחינות רבות ניתן להצביע על מעין התבגרות של מדיניות-החוץ האזורית. המארג המזרח ים-תיכוני מציג את גיבושה של אסטרטגיה מדינית לא-אקסקלוסיבית. ישראל הבהירה במהלך השנים לבעלות בריתה באזור, כי מבחינתה לא מדובר בהכרח ב"משחק סכום-אפס" בו יחסים עם מדינה אחת באים על חשבונם של יחסים עם מדינות אחרות. למען ההגינות יש להבהיר, כי המסגרות שהתגבשו, על בסיס מפגשי האינטרסים הברורים, חייבו במידה רבה לצופף שורות מול מדינות לעומתיות, ותורכיה בראשן. בה בעת, ישראל הייתה נכונה, בראייתה לפחות, להשיב את מערכת היחסים עם אנקרה למתכונת שתאפשר דו-שיח מדיני, כמובן עם פחות נכונות להתגמש בהשוואה לעבר. החידוש, אם תרצו, נעוץ בתחושה בירושלים שיש ביכולתה של ישראל לתמרן בין מערכות יחסים סותרות ומנוגדות לעיתים, מבלי לפגוע בהכרח בבעלות בריתה.

הפוטנציאל לשיתופי פעולה אזוריים, רב-צדדיים, התחזק באורח משמעותי בעשור האחרון. מסגרת פורום הגז האזורי מבטאת ניסיון אותנטי בהובלה של שחקנים אזוריים, אשר בין היתר מצליח לשלב את ישראל במסגרת שיתוף פעולה עם שחקנים ערביים, מבלי ליצור זיקה בינו לבין התקדמות בפתרון הסכסוך הישראלי-פלסטיני (שאמנם רצויה וחיונית בכל מקרה). טרם ברור אלו תוכניות או מיזמים אזוריים יקרמו עור וגידים, אולם הגישה הבסיסית של שיתופי פעולה רב-צדדיים היא עקרון המקובל על הצדדים, וחשוב מכך מלווה בגישה חיובית דומה מצד רוב השחקנים האזוריים. הקמתו של פורום הגז האזורי מהווה ביטוי מעשי לתהליכים של בניית אמון בין השחקנים באזור שהיוו בסיס להתגבשותה של מסגרת רב-צדדית זו. מבחינת ישראל מדובר במשב רוח רענן שמכניס את ישראל למעגל עשיה רב-צדדי באופן ובהיקף פעילות שטרם התנסתה בו.

בעינה עומדת השאלה האם אנו בפתחו של תהליך התמסדות של המארג האזורי. ניכר שלפחות לפי שעה מרבית המדינות הנוגעות בדבר מעוניינות למסד את התהליך האזורי שתיארנו לעיל. בנסיבות הנתונות נראה שמגמה זו עולה יפה, גם לנוכח העובדה שלא ניכרת תחרות, או יריבות משמעותית, בין המדינות השונות. מצרים זוכה להכרה בבכירותה, או מרכזיותה, לנוכח העובדה ששימור מעמד זה עונה על האינטרסים של מרבית השחקנים, כולל ישראל. מבחינת ישראל מתן הבכורה למצרים משרת מספר אינטרסים חיוניים, ביניהם חיזוקו של הסכם השלום ויציקת תוכן מעשי נוסף למפגשי האינטרסים בין שתי המדינות בשנים האחרונות, ואף תרומה לחזרתה של מצרים למעמד הנהגה אזורי, באופן שתורם ליציבות באזור.

במקביל חיוני להפנות תשומת לב גוברת לשני שחקנים נוספים, החברים בפורום הגז האזורי – ירדן והרשות הפלסטינית. מערכת היחסים עם ירדן בשנים האחרונות לוותה במתיחויות ובמשברים רבים. המרחב הים תיכוני פותח הזדמנויות לחיזוק הקשר בין שתי המדינות גם בהקשר האזורי המזרח ים-תיכוני. קיומו של המשולש היווני-קפריסאי-ירדני ממחיש את ערכה של הארכיטקטורה המשולשת, וראוי שישראל תפעל לשתף פעולה עם ירדן גם במרחב זה. הזווית הפלסטינית מורכבת יותר, אולם גם בהקשר זה הזווית הרב-צדדית המזרח ים-תיכונית המוצלחת יכולה וצריכה לתרום לשילובם של הפלסטינים בעשייה מדינית שכה נעדרת בעשור האחרון. הדברים אמורים הן ביחס לזווית האנרגטית (שדה הגז מול חופי עזה) והן כזרז לפעילות מדינית, דווקא בתקופה בה מערכת הציפיות מתהליך מדיני מול הפלסטינים מצויה בשפל.

הברית ההלנית, והמערך האזורי שתיארנו לעיל, אינם נטולי אתגרים. מרכזי ביניהם הוא נסיגתה של ארה"ב מהאזור, שהחלה עם ממשל אובמה, נמשכה ביתר שאת תחת ממשל טראמפ, ומאפיינת גם את ממשל ביידן. למרות המסר המרכזי ש"אמריקה חזרה", נסיגתה בפועל אינה מסייעת לשחקנים האזוריים הנוגעים בדבר, וישראל בראשן. החברות  בארכיטקטורה האזורית מעדיפות בבירור מדיניות אמריקנית פרואקטיבית יותר מול האזור, ולבטח נוכח הדומיננטיות הגוברת של רוסיה. זו האחרונה, מגבירה את נוכחותה והשפעתה באזור, החל ממעורבותה האסרטיבית בסוריה מ-2015, עבור במעורבותה בזירה הלובית, וכמובן נוכחותה הצבאית הימית שהתחזקה בשנים האחרונות. רוסיה מחזרת באופן פעיל אחר מדינות רבות באזור, שמבינות כי יש הכרח בדיאלוג שונה מן העבר עם מוסקבה. ישראל השכילה לקיים דיאלוג קונסטרוקטיבי ברובו עם מוסקבה סביב הזירה הסורית, אולם כאמור איננה שבעת רצון מהפחת בעניינה הישיר של ארה"ב באזור. השינויים במעמדן ובמידת מעורבותן של המעצמות באזור אמנם איננה משרתת את האינטרס של ישראל, אולם זו השכילה כאמור לפתח מערכות יחסים אזוריות תומכות וחשובות. חיוני לפתח, גם בהקשר זה, את מערכת היחסים האסטרטגית עם אירופה, על מנת לרתום אותה כשותף משמעותי יותר באזור, שככלות הכול נמצא בחצר הקדמית שלה.

המתח התורכי-יווני, הפעילות התורכית האסרטיבית בלוב למורת רוחן של מצרים ומדינות נוספות, החדירות המתמשכות למים הכלכליים של קפריסין, והמתח המדיני סביב הסוגייה הפלסטינית מול ישראל, מציבים אתגר ממשי נוסף לשחקנים באזור. אנקרה מנסה בפעולותיה להבהיר, כי לא ניתן להתעלם ממנה, לנוכח ארכיטקטורה אזורית שבראייתה מכוונת נגדה, אולם היא איננה מסייעת למצוא מכנים משותפים שיפיגו את המתח, או לאתר נוסחה יצירתית לשילובה. מדובר כידוע במחלוקות וסוגיות מורכבות מאד, שלא בנקל יהיה לגשר עליהן, ועל כן נחוצה כאמור דיפלומטיה אמריקנית פרואקטיבית ואסרטיבית, כמו גם אירופית.

אתגר נוסף צומח סביב לבנון. המשבר חסר התקדים עימו היא מתמודדת, שמאיים על יציבותה, מחייב את מדינות האזור, כולל ישראל, לתור אחר דרכים אפקטיביות לייצב את מוסדות המדינה המורכבת והמסוכסכת. לכך, יש להוסיף את המחלוקת הישראלית-לבנונית בנוגע לגבול הימי ביניהן. בנסיבות מסוימות הסוגייה עלולה להוביל להסלמה. יחד עם זאת חשוב לציין, שבשנים האחרונות מתקיים משא ומתן ישראלי-לבנוני, בתיווך אמריקני, בניסיון להגיע לפשרה מוסכמת. המשבר הכלכלי חסר התקדים בלבנון אמור, לכאורה, לייצר מוטיבציה לבנונית להתקדם במימוש פוטנציאל האנרגיה במימיהם הכלכליים, אולם ריבוי השחקנים בזירה הלבנונית, מרכזיותו של החיזבאללה בניהול המדינה, ומעורבותה העמוקה של איראן במתרחש, מקשים עד מאד להגיע להסכמה פרגמטית משותפת.

כרקע לשיתוף הפעולה האזורי המרשים עומד כאמור מכלול האנרגיה. גילויי הגז הטבעי חיזקו בקרב חלק מהמדינות, ובתוכן ישראל, את העצמאות האנרגטית, ופתחו הזדמנות ראשונה לייצוא אנרגיה מהאזור. האמת ניתנת להיאמר, שההתחממות הגלובלית והמגמה המואצת לכיוון אנרגיה ירוקה, ובאופן מובהק מאד באירופה, מציבים סימני שאלה סביב פוטנציאל הייצוא מהאזור, לבטח לעבר השוק האירופי. זה איננו מושך את השטיח מתחת למרכיבי שיתוף הפעולה שנוצרו, אולם יש בו כדי להציב אתגרים לאן פניו של שיתוף הפעולה האזורי. ככלל, שינויי האקלים והמקום הגבוה שסוגיה זו זוכה לו מצד ממשל ביידן, ובזכות כך שאר השחקנים בקהילה הבינלאומית, חייב לתפוס מקום מרכזי יותר בסדר היום המדיני של ישראל ובמאמציה להרחיב את שיתוף הפעולה במזרח אגן הים התיכון. מדובר באתגר, שמחייב שיתוף פעולה אזורי, לו אנו עדים גם מעת לעת סביב גלי השרפות שפוקד את מדינות האזור. מדובר בפעולה משותפת מחויבת המציאות, שיכולה וצריכה לייצר מנגנונים משותפים לתועלת המדינות כולן, בתחומים מגוונים כאנרגיה מתחדשת, מים, בטחון מזון ועוד.

סיכום

העשור האחרון מהווה מבחינות רבות סיפור הצלחה מבחינת מדיניות-החוץ הישראלית במזרח אגן הים התיכון. ישראל זיהתה נכונה את ההזדמנויות שבגילויי הגז הטבעי, ואת השינויים במעמדם של שחקנים בולטים באזור, כדי "לשנות כיוון" ביחסיה עם יוון וקפריסין, להפנות משאבים ותשומת לב לחיזוק הקשר ובניית ברית רחבה ועמוקה יותר. המשבר הכלכלי אצל יוון וקפריסין, לצד המתיחות ביחסי ישראל-תורכיה, התווספו לגילויי הגז ותמכו בהפניית הקשב והמשאבים לערוץ זה. לזכותם של שלש המדינות ייאמר, כי זיהו נכוחה את צומת הדרכים המבטיחה וצעדו בה במהירות ראויה לציון. הרחבת היריעה המשולשת למנגנון אזורי רחב יותר מהווה הישג לא מבוטל. מדיניות-החוץ הישראלית הוכיחה כי יש ביכולתה לנצל לחיוב מרחב תמרון שנפתח בפניה, ובמידה לא מבוטלת מדובר באות של בגרות. השאלה המאתגרת שאין לה מענה לפי שעה, היא האם ישראל תשכיל לרתום את יכולת התמרון שרכשה באגן הים התיכון לטובת אתגרים אחרים עמם היא מתמודדת כמו הסכסוך הפלסטיני-ישראלי, חיזוק הקשר לאירופה וביסוס שייכותה למזרח התיכון. התהליכים שתיארנו, והארכיטקטורה האזורית שנבנתה, יכולים לספק לישראל סביבה תומכת וכלים משופרים לשיפור מצבה האסטרטגי, לא רק במישורים הגיאו-פוליטיים, אלא גם בסוגיות אזרחיות, בניצול הזדמנויות כלכליות, במאבק במשבר האקלים וברקימת יחסים חברתיים. ימים יגידו אם ישראל תצליח לנצל את ההצלחה במרחב הים-תיכוני באופן המיטבי.

הפוסט מזרח אגן הים התיכון – <br> סיכום עשור של התגבשות אזור שייכות משמעותי לישראל הופיע לראשונה ב-Mitvim.

ב-20 בספטמבר 2021 קמה בלבנון ממשלה חדשה בראשות המיליארדר נג'יב מיקאתי בתום שלושה-עשר חודשים של משא ומתן פוליטי מתיש. באופן סמלי המשקף את גלישתה של המדינה במדרון, הצבעת האמון בממשלה הופרעה בשל הפסקת חשמל בבניין הפרלמנט.

משימתה המרכזית של הממשלה היא לנסות להתחיל ולבלום את תהליך קריסתה של המדינה, שהולך וצובר תאוצה. מאז ההפגנות הרחבות בלבנון באוקטובר 2019, אותן הציתה מצוקה הכלכלית, ניכר כי הנתונים המקרו כלכליים היבשים, הופכים לתופעות מוחשיות המשקפות את התפרקות תשתיות ומוסדות המדינה הלבנונית, שהובילה לצניחה דרמטית באיכות החיים של האזרחים.

המאמר עוסק בתיאור תהליך ההתפוררות של לבנון; מבקש להסביר את סיבות העומק ההיסטוריות והמבניות לשפל אליו הגיעה המדינה; ומעריך לאורן כי קלושים סיכוייה של הממשלה החדשה בביירות לחלץ את המדינה מהבור. על בסיס זה מנותחות השלכות התהליכים בלבנון על ישראל, מנקודת מבט ביטחונית-אסטרטגית, ומובאות המלצות להתנהלות ישראלית אל מול האתגרים שמייצר הכאוס בלבנון.

ב. המשבר במספרים: שנתיים של הידרדרות מואצת

בין 2019 ל-2021 הלירה הלבנונית איבדה 90 אחוזים מערכה, התמ"ג לנפש ירד ב-40 אחוזים, והחוב החיצוני של לבנון, מהגדולים בעולם, המשיך לתפוח והגיע  למעל 170 אחוזים מהתמ"ג. המדינה נמצאת בחדלות פירעון והמערכת הבנקאית שקועה במשבר נזילות ועלולה לקרוס בגינו. על רקע זה ממדי העוני מתרחבים במהירות כאשר 75 אחוזים מהאוכלוסייה נמצאים מתחת לקו העוני.

כתוצאה מחובות עתק (הפסד של 1.6 מיליארד דולר בשנה) של חברת החשמל והתפרקות רשת החשמל בלבנון, רוב תושביה לא נהנים מיותר מארבע שעות חשמל ביממה. פיצוץ גנרטורים, שמחיריהם מאמירים, כתוצאה מעומס יתר הוא מחזה שכיח; והפסקות החשמל, לעיתים ברמה הארצית, מחשיכות ערים שלמות, כולל את הבירה ביירות.

משבר החשמל מחריף כתוצאה ממחסור חמור בדלקים, והתורים הבלתי נגמרים בתחנות הדלק, הופכים לא פעם לעימותים אלימים עד כדי שימוש בנשק חם. דו"ח של האו"ם מעריך כי בשל מחסור באספקת דלק למשאבות ובכלור לטיהור מים, 71 אחוזים מהלבנונים נמצאים בסיכון לאבד גישה למים זורמים ראויים לשתיה בחודשים הקרובים.

קיצוץ בסובסידיות והאמרת מחירים הובילו למחסור במוצרי יסוד. בלבנון, קשה להשיג תרופות בסיסיות (משככי כאבים, אנטיביוטיקה, טיפול בלחץ דם ומחלות כרוניות), מזון לתינוקות, חיתולים ועוד. אזרחים רבים צמצמו את צריכת הבשר הטרי (ממנו נהנים כיום רק 15 אחוזים מהאוכלוסייה), מדלגים על ארוחות וישנם כאלו שהגיעו עד פת לחם וחרפת רעב. על פי דו"ח של יוניס"ף – 77 אחוזים מבתי האב בלבנון מתקשים לרכוש מספיק מזון ומספר האזרחים שידם אינה משגת דיור הולם הוכפל (מ-7 אחוזים ל-18 אחוזים).

מציאות קשה זאת מוציאה את האזרחים למחאות תכופות ולעיתים אלימות ברחובות הערים, המחייבות לא פעם התערבות של הצבא להשבת השקט. בנסיבות אלה, רבים מבקשים לעזוב את המדינה, במיוחד בעלי מקצועות חופשיים דוגמת רופאים (ארגון הבריאות העולמי מדווח כי 40 אחוזים מרופאי לבנון נטשו אותה). המשבר אינו פוסח על צבא לבנון, שמפקדו מזהיר כי הוא עלול להתמוטט ללא תמיכה כלכלית. הצבא מתקשה לשלם לחיילים, שמשכורתם קוצצה ל-80-90 דולר במקום 850 דולר ששולמו להם בשגרה טרום המשבר האחרון.

ואם לא די בכל אלו את המדינה המוכה טילטל באוגוסט 2020 פיצוץ אדיר בנמל ביירות. ממדי הנזק והזעזוע שחולל היו חסרי תקדים. מעל 170 בני אדם נהרגו, כ- 6000 נפצעו, 300,000 נותרו ללא קורת גג, ועלות שיקום הנמל ומעגל ההרס מוערכת במיליארדי דולרים. הפיצוץ, לא ריסק רק את עיר הבירה אלא גם את מה שנותר מכלכלת לבנון, הצית גל הפגנות, שאופיין ברמת אלימות גבוהה יותר לעומת מחאת ההמונים באוקטובר 2019, והוביל להתפטרות הממשלה.

ג. מדינה במלכוד פוליטי-עדתי

השילוב בין משבר כלכלי, עדתי ופוליטי – אותו הגדיר הבנק העולמי כאחד משלושת החמורים בעולם – עומד בבסיס תהליכי התפוררות המדינה. באוקטובר 2019 פרצו בלבנון הפגנות ענק ספונטניות, אותן הציתו זעם מצטבר ותחושת מיאוס מהפוליטיקאים המושחתים, מכלל העדות. מאז, האזרחים דורשים, ללא הצלחה, לשים קץ לסדר הפוליטי העדתי בלבנון, אותו הם מזהים, בצדק, כסיבת העומק שהובילה את המדינה לפשיטת רגל כלכלית, שיתוק וחוסר תפקוד.

לבנון כמדינה רב-עדתית הוקמה על ידי צרפת. בספטמבר 1920 הצרפתים כבשו את הר הלבנון, שהיה אזור מנהלי עצמאי (מותצרפיה), משגשג והומוגני יחסית (נוצרים) באימפריה העות'מאנית. אליו סופחו ביירות, מרחב טריפולי, בקעת הלבנון, רשאיה, חצבאיה, הדרום השיעי ואזורים נוספים.

העדתיות כשיטה פוליטית עוגנה באמנה הלאומית של לבנון, שאומצה ב-1943, ועודכנה ב-1989 בהסכם טאא'ף, ששם קץ למלחמת האזרחים הארוכה במדינה. הסכם טאא'ף דווקא קבע כי "ביטול העדתיות הפוליטית" הוא "יעד לאומי" שיש לשאוף אליו, אולם בפועל יצר את התנאים שאפשרו לגורמי הכוח הפוליטיים להעמיק את הגנטיקה העדתית של לבנון, ולהמשיך ולצבור באמצעותה  כוח והשפעה.

האמנה הלאומית והסכמי טאא'ף, חילקו על פי מפתח עדתי את התפקידים הבכירים בממשל הלבנוני (נשיא, ראש ממשלה, יו"ר פרלמנט ומשרות רמות נוספות) וכן את הרכב הפרלמנט, שווה בשווה בין מוסלמים לנוצרים, ותוך מתן מכסת ייצוג קבועה ל-18 העדות בלבנון. על רקע טענות על תת ייצוג ומחלוקות ארוכות שנים בין העדות, חוק הבחירות במדינה עודכן ביוני 2017. החוק חילק מחדש את מחוזות הבחירה בלבנון בצורה יחסית ושינה את שיטת ההצבעה, אולם בפועל העמיק עוד יותר את העדתיות בפוליטיקה הלבנונית.

ברמה הפוליטית, השיטה העדתית נועדה לווסת, במידה מסוימת, את תוצאות הבחירות כדי להפחית חיכוך בין העדות, אולם בפועל היא יצרה, ביתר שאת בעשור האחרון, מערכת לא יציבה של מאבקים בין ותוך עדתיים, אתגר משילות חמור וקושי לטפל, ברמה הלאומית, בבעיות מערכתיות, תשתיתיות וכלכליות.

השנים האחרונות רוויות בדוגמאות מובהקות לשיתוק המערכת הפוליטית ומוסדות המדינה, בצל השיטה העדתית:

* נשיא לבנון, מישל עון, נבחר ב-2016 רק בתום משבר פוליטי בן כשנתיים וחצי, במהלכו תפקדה המדינה ללא נשיא מכהן, לאחר שכ-45 ניסיונות למנותו בפרלמנט, כשלו.

* המחלוקת על חוק הבחירות מנעה את קיומן ב-2013 ולבנון למעשה "דילגה" על בחירות בין 2009 ל-2018.

* מאז הבחירות האחרונות במאי 2018 ועד להקמת ממשלת מיקאתי, כיהנו בלבנון שתי ממשלות במשרה מלאה במשך ששה-עשר חודשים בלבד. ביתר הזמן, כשנתיים, הן פעלו כממשלות מעבר משותקות (לאחר שראשיהן הגישו התפטרות) בצל מגעים פוליטיים אינסופיים להרכבת ממשלה חדשה.

‏ברמת החברתית-כלכלית, השיטה העדתית, חלחלה לכל תחומי החיים, יצרה אליטות מסואבות, שחילקו ביניהן את הכוח וההשפעה, והעמיקה את חוסר השוויון. השחיתות והנפוטיזם פשו, כאשר משרות ציבוריות, פרויקטים ומשאבים לאומיים, ניתנו על בסיס קרבה לגורמי הכוח בעדות השונות. מכון קרנגי חישב ומצא באחרונה, על בסיס נתוני מס בלבנון, כי האחוזון העליון במדינה גרף כרבע מההכנסה הלאומית.

בעבר נחשבה השיטה העדתית טאבו מחשש שהמדינה תשוב ותידרדר לאלימות ולמלחמת אזרחים. כיום, רבים מהצעירים שיוצאים להפגין ברחובות לבנון, לא חוו את אימי מלחמת האזרחים הארוכה, וחשים פחות מחויבים להסכם טאא'ף, שהובילו לסיומה.

הפגנות הענק נגד ה"שיטה", ששיאן באוקטובר 2019 ולאחר מכן בעקבות הפיצוץ בנמל ביירות, מהוות אפוא צומת משמעותי בהיסטוריה של מדינת לבנון. מעבר לזעם האצור שפרץ על רקע המיאוס מהשחיתות, מהפערים המעמיקים, מחוסר השוויון ומכשלי המשילות, נראה כי ההפגנות משקפות שלושה תהליכי עומק: דחיית השיטה והכלכלה העדתיות נוכח ההבנה כי הן לא מסוגלות לספק יותר את צורכי האזרחים; מאבק בינדורי – בין דור מלחמת האזרחים והדור שלא ידע אותה ומשבר חברתי בין-מעמדי בדמות יציאת אזרחים מן השורה נגד מה שהם מזהים כאליטות מושחתות, שהתעשרו על חשבונם תוך ניצול המערכת השלטונית-חברתית, המבוססת על קשרי פטרון-קליינט עדתיים.

ולמרות כל אלו, שינוי פוליטי בלבנון אינו נראה באופק בשל נחישות האליטות העדתיות שלא לוותר על חלוקת השלטון ביניהן; ומציאות דמוגרפית והיסטורית מורכבת המקשה על הקמת מערך שלטוני חלופי, על עדתי, שיפתור את בעיותיה הכלכליות והתשתיתיות העצומות של לבנון.

מאמציה של הזירה הבינלאומית, ובמיוחד של צרפת בהובלת הנשיא מקרון, להניע רפורמות בשיטת הממשל כבסיס לפתרון המשבר בלבנון, כשלו. על רקע זה בוחן האיחוד האירופי בדחיפת צרפת, סנקציות נגד מנהיגים פוליטיים המכשילים ביצוע רפורמות במדינה משיקולים עדתיים. בכך, האיחוד האירופי הולך בעקבות ארה"ב, שהטילה סנקציות נגד הפוליטיקאי הנוצרי הבכיר, ג'בראן באסיל, באשמת שחיתות ופגיעה בממשל תקין בלבנון.

 ד. ממשלה חדשה, שיטה ישנה, סיכויי הצלחה נמוכים

ב-20 בספטמבר אישר הפרלמנט הלבנוני ממשלה חדשה בראשות נג'יב מיקאתי, מעשירי לבנון (הונו נאמד ב-2.9 מיליארד דולר), ששימש פעמיים כראש ממשלה בעבר. בממשלה מכהנים עשרים וארבעה שרים (שניים-עשר  מוסלמים ושניים-עשר נוצרים).

מאז 2008 החזיק מחנה חזבאללה-אמל ומפלגתו של הנשיא עון, הזרם הלאומי החופשי, בשליש משרי הממשלה באופן שהעניק לו זכות וטו על החלטות מהותיות. על רקע זה הבטיח הנשיא עון למיקאתי כי לא יהיה לאף גוש בממשלה שליש חוסם עד הבחירות הבאות. זו נראית הבטחה די קלושה, שממילא תחומה בזמן, כשלמחנה, תשעה שרים בממשלה. סיכוייה של הממשלה החדשה לתפקד ביעילות ולהתחיל לחלץ את לבנון מהמשבר החמור בתולדותיה, נראים די קלושים, ממגוון סיבות.

מימד הזמן – הממשלה כללה בקווי היסוד שלה את קיום הבחירות הבאות במועדן – מאי 2022 (כשעל הפרק  אפשרות להקדמתן למרץ). גם אם הממשלה עשויה להמשיך בתפקידה זמן רב אחרי הבחירות (ממשלת חרירי קמה תשעה חודשים לאחר בחירות 2018), כנפיה יהיו מקוצצות כממשלת מעבר, והיא תפעל תחת איום מתמיד של שליש חוסם.

אמון הציבור – למרות שהפוליטיקאים מנסים להציג את הממשלה כממשלת טכנוקרטים מקצועית, ברור לכולם בלבנון כי מדובר בממשלה נוספת המייצגת את האינטרסים הצרים של האליטות העדתיות המושחתות. רק סימלי שמיקאתי, שעשה את הונו תוך ניצול השיטה העדתית, הוא שעומד בראשה. הממשלה החדשה אינה מייצגת, אפוא, שינוי בשיטת השלטון, כפי שדורשים חלק מאזרחי לבנון, ולכן אף אחד לא תולה תקוות שהיא זו שתביא לתמורה מוחשית באיכות החיים המדרדרת של אזרחי לבנון.

גיוס "חבילת חילוץ" – מיקאתי הצהיר כי משימתה הדחופה ביותר של ממשלתו תהיה קבלת סיוע בינלאומי. על הפרק בשנים האחרונות הלוואות ממדינות תורמות ומקרן המטבע הבינלאומית בהיקף של כעשרים מיליארד דולר. עם זאת, הזירה הבינלאומית דורשת מלבנון לבצע רפורמות עמוקות כתנאי למתן ההלוואות. הרפורמות הללו כרוכות בהחלשת האחיזה של האליטות במשאבי המדינה ובשלטון, שהיא אינטרס קיומי מבחינתן.

יכולת פעולה – הכוחות המרכיבים את הממשלה מתחרים ביניהם על השפעה ולא מסכימים על סדר היום, כשחזבאללה, למשל, מתנגד לחבילת הסיוע של קרן המטבע. במקביל, כל גורמי הכוח, לא רק חזבאללה,  עסוקים בבריחה מאחריות לפיצוץ בנמל ביירות, ופועלים לנטרל את השופט החוקר בפרשה, שסמכויותיו הושעו והוא נתון לאיומים.

 ה. התפוררות לבנון: השלכות אפשריות על ישראל

בראיה ישראלית להתפוררות המדינה הלבנונית השלכות אסטרטגיות אפשריות, בעיקר שליליות. סופו של עידן חוסר היציבות אליו נכנסה לבנון, שמוסדותיה ותשתיותיה מרוסקים, אינו נראה באופק ומייצר עבור ישראל שורת אתגרים. זאת, על רקע השילוב שבין האיום הקונבנציונלי הנשקף מלבנון – החמור והמסוכן ביותר בפניו ניצבת ישראל – לבין מדינה מפוצלת ושסועה ברמה הפנימית, המצטרפת לסוריה כמדינה נחשלת על גבולנו הצפוני.

הרתעה ופוטנציאל הסלמה

לחץ מבית ורסנים על חזבאללה – מבחינה ביטחונית ניתן לדבר גם על הזדמנות לצד שורה ארוכה של סיכונים. חזבאללה נאלץ להתמקד באתגרים הפנימיים בלבנון ונתון ללחצים גוברים מבית. אלה צפויים להטיל רסנים על יכולתו לאתגר את ישראל על הגבול במסגרת משוואות שונות, ולדכא את תאבונו להתערב בעיתות הסלמה או חיכוך בין ישראל לחמאס ולאיראן, ובוודאי להיכנס לעימות כולל עם ישראל.

קונקרטית, רבים בלבנון מזהים את הארגון כגורם מרכזי בהנהגה העדתית הנאחזת בשלטון ומסרבת לוותר על פריבילגיות חרף התפוררות המדינה; כמי שיכולותיו הצבאיות מחוץ לשליטת המדינה מונעות סיוע בינלאומי הנחוץ כמו אוויר לנשימה; כאשם במידה רבה במחדל שהוביל לפיצוץ בנמל ביירות; כארגון מושחת המעורב בהברחות דלק על חשבון האזרחים; וכמי שעלול לגרור את המדינה כולה למלחמה ולחורבן בשל אינטרסים איראניים זרים.

אבל… הנפיצות הצבאית גוברת – מבחינת חזבאללה קיים קשר הדוק בין הלחץ מבית לבין התנהלותו מול ישראל. נראה כי הארגון חושש ממעגל הקסמים הבא: ישראל מנצלת את מצבו בלבנון כדי לפגוע במעמדו וביכולותיו הצבאיות. הפגיעה הזו נתפסת בזירה הלבנונית כחולשה המזמינה בתורה הגברה של הלחצים מבית, וחוזר חלילה. על בסיס הגיון זה, חזבאללה תפס את תקיפת מטוסי חיל האוויר (בתגובה לירי רקטות שביצעו ארגונים פלסטיניים) כניסיון לנצל את מצוקתו הפנימית. הארגון הגיב בנחישות, באמצעות שיגור מטח רקטות חריג לעבר ישראל בבוקר ה-6 באוגוסט, במטרה למנוע מדרון חלקלק ולחזור ל'סטטוס קוו אנטה' – כפי שהסבירו בבהירות מזכ"ל חזבאללה חסן נצראללה בנאום, ו"שופרות" הארגון.

מעבר לאפשרות שחזבאללה וישראל יישאבו לעימות בו הן אינן רוצות בגין טעויות בתפיסה ובהבנת כוונות היריב, הסלמה יכולה להיגרם גם בנסיבות אחרות. למשל, בתרחיש בו חזבאללה יידחק אל הקיר בתוך לבנון ויבקש להגביר את המתיחות מול ישראל, כדרך להסיט את הדיון החוצה ולהדוף את הביקורת הפנימית נגדו, תוך מתן הצדקה ל"נשק ההתנגדות".

אתגרים לשימור ההרתעה הישראלית – ככל שמדינת לבנון הולכת ומתפוררת יגבר הקושי לזהות כתובת ריבונית אחת מולה ניתן יהיה לנהל דיאלוג הרתעה. יתרה מכך, ישראל נדרשת לקחת בחשבון כי אפקט ההרתעה שמגלמת פגיעה בתשתיות מדינתיות לבנוניות, מצויה במגמת שחיקה. בנוסף, נוכח מצבה של לבנון צפוי סף הסובלנות הבינלאומית לפגיעה בתשתיות לרדת משמעותית, ברמה הדורשת מישראל לבחון מחדש את תקפותו של רעיון הרס לבנון במסגרת מלחמה עתידית.

גבול פחות יציב – ישראל נדרשת להיערך לתופעות של פליטות והגירה, ולהברחות ופעילות עוינת ופלילית בחסותן; וכן לאפשרות שהארגונים הפלסטינים בלבנון ינצלו  חוסר משילות בשטח כדי להגביר פיגועים נגד ישראל, בדגש על ירי רקטות.

התעצמות חזבאללה והשפעת איראן

התחזקות אחיזת חזבאללה בלבנון בטווח הבינוני – חזבאללה הוא הגוף המאורגן ביותר בלבנון והיחיד שנהנה מעורף של מעצמה אזורית – איראן – המעניקה לו גיבוי צבאי וכלכלי. חזבאללה, ממילא מפעיל רשת רחבה של שירותים (דעוה) עבור האוכלוסייה השיעית בדרום, שפועלת מאז ומתמיד במקביל למוסדות המדינה, במיוחד כאשר הם אינם מתפקדים (בתחילת משבר הקורונה, למשל, בלט מערך הרפואה האלטרנטיבי שהפעיל חזבאללה). תנאים של הידרדרות כלכלית ותלות גוברת בסיוע צדקה מספקים אפוא לחזבאללה ורשת הסיוע שלו הזדמנות להגביר את השפעתם בקרב האוכלוסייה.

השפעה איראנית גוברת בלבנון – איראן כבר הוכיחה בעבר כי היא יודעת לנצל עיתות משבר בלבנון, כדי להרחיב את השפעתה במדינה. כך למשל, לאחר מלחמת לבנון השנייה היא שיגרה סיוע הומניטארי מהיר לכפרי דרום לבנון (שקי אורז, שיקום ותיקון תשתיות), ועל רקע המשבר הנוכחי החלה לשלוח מיכליות נפט לחזבאללה, דרך סוריה. סביר כי איראן תקדים את המערכת הבינלאומית בתחום הסיוע, כשהאחרונה מהססת להירתם לשיקום המדינה כל עוד זו אינה נוקטת רפורמות מערכתיות ויסודיות.

המשך/האצת התחמשות חזבאללה – נוכחות והשפעה איראנית גוברת לצד היחלשות מנגנוני הפיקוח והשליטה של מדינת לבנון מייצרות סביבה אופטימלית ומספקות חופש פעולה לחזבאללה להמשיך בבניין הכוח שלו בתמיכת איראן. לפיכך יימשכו ויתכן שאף יואצו הפרויקטים הצבאיים של הארגון, תוך התמקדות בייצור טילים בעלי יכולת פגיעה מדויקת בישראל, יכולות הגנה אווירית משופרות ועוד.

היבטים מדיניים ובינלאומיים

סיוע בינלאומי גובר לצבא לבנון – חששה של המערכת הבינלאומית "לאבד את לבנון", צפוי לחזקה באמונתה בצורך לסייע לצבא לבנון. הצבא הלבנוני נתפס כמוסד היחיד המייצג מבנה מדינתי על-עדתי, והיחיד שיכול להוות אלטרנטיבה עתידית לחזבאללה.

המשא ומתן הישראלי-לבנוני על הגבול הימי – מצבה המחמיר של לבנון מגביר את הצורך שלה בפתרון המחלוקת עם ישראל, באופן שיאפשר לחברות הבינלאומיות להתחיל ולמצות את מאגרי הגז של המדינה ולהזרים לה הכנסות הדרושות עבורה כמו אוויר לנשימה. מבחינת ישראל מדובר בהזדמנות לקדם הסדר מוסכם בגבול הימי. עם זאת, תת-תפקוד שלטוני צפוי להקשות על לבנון לקבל את ההחלטות הנדרשות כדי לקדם את המשא ומתן לקראת פשרה עם ישראל.

מעורבות חיצונית גוברת בלבנון – המשבר המחריף צפוי להעמיק את התערבות השחקנים האזוריים והבינלאומיים, בהקשרי סיוע והסדרים כלכליים ופוליטיים פנימיים.

ו. סיכום והמלצות למדיניות

על רקע תהליכי ההתפרקות בלבנון ומעורבות כוחות חיצוניים במשבר, נדמה כי ארץ הארזים הופכת לזירה נוספת של מאבק בין המחנה המתון לבין הציר הרדיקלי במזרח התיכון. בזמן שדימוי יציאת ארה"ב מהאזור רק הולך ומתחזק, בין היתר לאחר הנסיגה מאפגניסטן, לישראל אינטרס ברור שלבנון לא תיפול לתוך מעגל ההשפעה של איראן, שחזבאללה לא יתחזק בצל המשבר הפנימי עד כדי השתלטות על המדינה, ושתהליכי ההתעצמות של הארגון, ובמיוחד הצטיידותו ביכולות מדויקות, לא יואצו ואף ייבלמו.

בשלהי 2019 על רקע הפגנות הענק בלבנון, זיהו בישראל הזדמנות לייצר זיקה בין חבילות חילוץ בינלאומית עבור הממשלה בביירות לבין דרישה לעצירת בניין הכוח הצבאי של חזבאללה. על רקע זה דרשה ישראל מארה"ב, צרפת ומדינות נוספות להתנות כל סיוע ללבנון בסילוק הטילים המדויקים מהמדינה.

בנסיבות הנוכחיות נראה כי מדיניות זאת אינה משרתת את האינטרסים של ישראל. עיכוב סיוע אזורי ובינלאומי יותיר את המגרש לאיראן באופן שרק יאפשר לה להרחיב את השפעתה ולחזק את חזבאללה. זיהוי חזבאללה כמכשול מובהק לסיוע בינלאומי ללבנון אמנם יגביר את הביקורת הפנימית נגד הארגון, אולם לא סביר שיוביל לעצירת מאמציו להתחמש בטילים מדויקים, ורק יחליש את משילות המדינה ואת מנגנוני הפיקוח שלה על פעילותו.

ישראל צריכה אפוא להימנע מלכרוך את הסיוע ללבנון ממדינות המפרץ ומהזירה הבינלאומית עם סוגיית ההתעצמות של חזבאללה, במיוחד בעיתוי הנוכחי בו מסתמן מאבק בין צרפת וארה"ב לבין איראן סביב ה"השתלטות" על הסיוע. מנגד, נכון לדרוש מהמעצמות לוודא, ככל שניתן, שהסיוע אינו "זולג" לחזבאללה או לגופים בלבנון הפועלים בחסותו. באשר לצבא לבנון – ישראל צריכה להכיר בתפקידו כגורם מייצב בלבנון, אך בה בעת לפעול מול הזירה הבינלאומית כדי לוודא שהיא ממקדת את הסיוע לכוחותיו למשימות בטחון פנים, שהן חיוניות מתמיד, ולא מספקת להם נשק התקפי מתקדם, שעלול ליפול לידיים הלא נכונות, במיוחד על רקע תהליכי ההתפרקות במדינה.

במקביל, ישראל נדרשת להיחלץ לקמפיין מדיני רחב נגד התעצמות חזבאללה בסיוע איראן. במסגרת זאת נדרש לפעול לתעל את הסנקציות הכלכליות הנבחנות על ידי האיחוד האירופי וארה"ב לעבר בכירי חזבאללה ופעילותו המזיקה של הארגון (כולל באזור – בסוריה, עיראק ותימן); ולמקד מאמץ דיפלומטי להאצת מגמת הגדרתו, בכללותו (זרוע מדינית וצבאית), כארגון טרור בקרב חברות האיחוד (צרפת כיעד הבא). כמו כן, נכון להציף גם את נוכחותו הצבאית בדרום המדינה תוך הפרת החלטת מועצת הביטחון 1701, ואת האיום שמציב הארגון על כוחות יוניפי"ל תוך הכשלת משימתם.

בהקשרים האופרטיביים, ישראל תצטרך לתמרן באופן זהיר ומדויק כדי לנצל את הלחצים הפנימיים על חזבאללה לפעולה נגד יכולותיו הצבאיות. זאת, תוך הקפדה יתרה לצמצם את סיכוני ההסלמה מול הארגון על רקע רגישותו הקיצונית לפגיעה במעמדו וביכולותיו.

באשר למו"מ על הגבול הימי – ישראל צריכה להותיר את הדלת פתוחה לחידוש השיחות התקדימיות, שהחלו באוקטובר 2020. זאת, בניסיון להשיב את ממשלת לבנון, שהציבה במהלכן תביעות מופרזות, למשא ומתן על שטח המחלוקת המקורי (860 קמ"ר) עליו התנהל הדיון בין הצדדים בעשור האחרון. לאור הרגישות הרבה בלבנון סביב הסוגיה, מומלץ כי ישראל תנהל את המשא ומתן בפרופיל נמוך, ותמנע מהצהרות על האפשרות להתקדם לעבר נרמול היחסים בין המדינות. בנוסף, לישראל אינטרס לשמר במקביל להתקדמות במשא ומתן, את הערוץ הטרילטראלי (צה"ל, צבא לבנון, יוניפי"ל).

לבסוף, מומלץ לישראל להביע הזדהות עם העם בלבנון והקשיים שעוברים על אזרחיה, ולהמשיך להציע סיוע הומניטארי או העברת סיוע אזורי ובינלאומי דרך הגבול המשותף. גם אם הצעות אלו נדחות על הסף על ידי מנהיגי לבנון, זה מה שמדינה דמוקרטית-ליברלית צריכה לעשות, ובנוסף, הן מספקות לישראל נקודות זכות בקרב חלקים מהעם הלבנוני ובזירה הבינלאומית.

* אל"מ (במיל') אודי אבנטל מלמד תכנון מדיניות באוניברסיטת רייכמן. בין תפקידיו כיהן כקצין המודיעין של ראש הממשלה וכראש היחידה לתכנון אסטרטגי במשרד הביטחון.

הפוסט החושך שבקצה המנהרה: התפוררות לבנון והשלכותיה על ישראל הופיע לראשונה ב-Mitvim.

האם הסכמי אברהם היו מהלך "משנה-משחק"? מושג זה, הלקוח מתחום מדע המדינה, מתאר שבירה של מוסכמות ונורמות שנהוגות ביחסים בינלאומיים או בתוך מערכת מדינתית. למשל, שבירה של החרם הערבי על ישראל. חוקרים שביקשו לקחת חלק באתגר המחשבתי על שאלה זו בעת החתימה על הסכמי אברהם נחלקו לשתי קבוצות. הקבוצה הראשונה נטתה לגמד את חשיבות המאורע וסברה כי מדובר בהמשכיות של יחסים שהתקיימו ממילא לפני כן. חוקרים אלו ראו באיחוד האמירויות ובבחרין מדינות שוליות ללא יכולת השפעה רבה על תהליכים במזרח התיכון. רבים מקבוצת חוקרים זו סברו כי המהלך מבטא דחיקה נוספת של הסוגיה הפלסטינית לשוליים.

קבוצת החוקרים השנייה ניבאה השפעה עתידית משמעותית של המהלך על "מדינות אברהם" (ישראל, איחוד האמירויות ובחרין) עצמן ואולי אף על המזרח התיכון כולו. הם האמינו כי כללי משחק ישנים במזרח התיכון צפויים להתערער בעקבות כניסת ישראל אל עומקי העולם הערבי. למשל, שאיראן ותורכיה יאבדו מהשפעתן אל מול הגוש הנגדי המתרחב, שישראל תגביר את נוכחותה הצבאית במזרח התיכון ושקואליציות אזוריות יצליחו למלא את הוואקום של ארה"ב באזור. היו מביניהם שטענו כי פריצת הדרך ביחסים של ישראל עם העולם הערבי תוביל גם לפריצת דרך עם הפלסטינים. חוקרים אלו הניחו שמתוך שבירת מוסכמות ניתן לייצר מציאות חדשה וכי הצבת משוואה חדשה לפיה "העולם הערבי תחילה" ופלסטינים אחר כך דווקא יכול ליצור חיבור לפלסטינים דרך מתווכים אזוריים ולא רק מערביים.

היום, לאחר ניסיון של שנה, בפרספקטיבה רחבה יותר, ולאחר שנאספה כמות רבה יותר של מידע ניתן לספק מבט מורכב יותר לגבי השאלה. דיון וירטואלי שביצעתי בנושא זה כשנה לאחר ההסכמים העלה כמה תובנות מעניינות, על אף המדגם הלא מייצג.^[1] משתתפי הדיון היו ברובם אנשים המעורבים בצורה זו או אחרת בקשר בין ישראל למדינות המפרץ, חוקרים אותו או מתעניינים בו. מתוך 56 משתתפים, 40 הגיבו שההסכמים אכן שינו את כללי המשחק, 10 טענו שלא ו-6 היו בעמדת ביניים וטענו למורכבות או לזמניות ההשפעות. כלומר, רוב בולט של למעלה מ- 70 אחוזים סברו שההשפעות של הסכמי אברהם יצרו שינוי מהותי, ומבין אלו שפירטו את תשובתם ניתן היה לראות שההשפעות נחלקו בין תחומים שונים: שינוי תודעתי, שינוי המשוואה מול הפלסטינים, יצירת מודל של שלום חם, ביסוס הנורמליזציה במזרח התיכון, המעבר מקשרים חשאיים לגלויים וכדומה. תוצאות הסקר הזה אמנם לא יעמדו בקריטריונים מחקריים מקפידים, אך הם יכולים להעיד במעט על התרשמותם של מי שמעורבים או מעוניינים בקשרים, שהרי גם תפיסה של שינוי חשובה לא פחות מהשינוי עצמו.

מוקד העניין של המאמר הוא בהשלכות המדיניות הישירות של הסכמי אברהם על האזור, ובאופן ממוקד יותר – על המדינות שחתמו על ההסכם. המאמר יתייחס להשפעות אשר משנות תפיסות, משנות כללי משחק או מגדירות מחדש את יחסי הגומלין באזור. ראשית, יתוארו שינויי התפיסה והשינויים המבניים שהתרחשו בישראל, באיחוד האמירויות ובבחרין מאז ההסכם, ולאחר מכן, יוצג ניתוח של ההשפעות המרכזיות ברמה העל-מדינתית האזורית. שינויי תפיסה אלו נוגעים בעיקר לתחום האסטרטגי-מדיני. לאורך השנה האחרונה, הקשרים האזרחיים עמדו במרכז העניין הציבורי והמחקרי, ולא בכדי. היו אלו השינויים הראשונים שהיה ניתן להבחין בהם בשטח והם זכו לתנופה אדירה. ביניהם ניתן למנות פרויקטים כלכליים משותפים, שפע של הסכמי הבנות, תיירות המונית, מפגשים רב-תרבותיים, ראשיתם של מחקרים משותפים, כנסים פתוחים ושלל קשרים חדשים נוספים שהיריעה קצרה מלהכיל. אף שמדובר באירועים חשובים ותקדימיים, הם עדיין אינם מצביעים על שינוי בכללי המשחק ברמה הלאומית או האזורית. קשרים אזרחיים יכולים לעצב מחדש תפיסות יסוד, אך לוקח זמן רב עד שהסכמים, עסקאות, מפגשים ומחקרים משותפים יוצרים מציאות חדשה. לכן, מוקדם מדי להעריך את ההשלכות העמוקות של סוג זה של קשרים.

מתוך מבט מעובד זה, התמונה שתוצג במסמך היא תמונה של שינוי מציאות ברמה הלאומית והשפעה משמעותית, אך לא בלתי-הפיכה, על המזרח התיכון. כמו כן, יפורט מדוע היחס לסוגיה הפלסטינית לא השתנה לכאן או לכאן. יש לזכור כי ההסכם והיחסים המתגבשים בין ישראל ואיחוד האמירויות ובחרין לא התחוללו בחלל ריק, ואירועים משמעותיים נוספים התרחשו בשנה החולפת שבוודאי השפיעו אף הם במידה זו או אחרת על כללי משחק לאומיים ואזוריים – בכללם שינוי הממשלה בישראל, חילופי הממשל בארה"ב והמערכה בעזה.

ב. שינוי הכללים המדיניים במגרש הלאומי של מדינות הסכמי אברהם

ישראל

אחת ההשלכות הראשונות של הסכמי אברהם היתה העלייה בלגיטימציה של ישראל בעולם הערבי. לאחר שנים רבות של בידוד מדיני, חרם ערבי, אי-הכרה בריבונות, הסכמי שלום שרוקנו מתוכן וקשרים שנאלצו להישאר במחשכים, מדינת ישראל קיבלה חיזוק משמעותי למעמד שלה במזרח התיכון ואין להקל בכך ראש. הלגיטימציה שישראל קיבלה היא כפולה: הכרה פומבית באמצעות הסכם מצד מדינות אברהם והכרה פומבית באמצעות תמיכה בהסכם מצד מדינות אחרות במזרח התיכון. בין המדינות הללו, ניתן למנות את עומאן וערב הסעודית אשר ברכו את איחוד האמירויות ובחרין על ההסכם. במקרה של ערב הסעודית, נעשה אף צעד נוסף שתרם לעליית הלגיטימציה של ישראל באמצעות פתיחת המרחב האווירי למטוסים ישראלים. פתיחת המרחב האווירי הסעודי לישראל הרחיבה באופן מיידי את מרחב התמרון הפיזי של ישראל. יש לכך משמעויות מרחיקות לכת עבור סחר, תיירות נופש ותיירות עסקית, אך מוטיב הלגיטימציה שבצעד זה עולה על כל ההשלכות האחרות.

תוצאה לא פחות דרמטית מכך היא שישראל הוכיחה כי במציאות חדשה זו היא מעוניינת להיות מחוברת יותר למזרח התיכון. בשנה החולפת ישראל עברה שינוי תפיסה ושינוי מוסדי בלב מנגנוני השלטון שלה, באופן שהותיר את חותמו כמעט בכל התחומים והמערכות. משרדי ממשלה, מנגנוני ביטחון וגופי ציבור התאימו את עצמם בזמן מאוד קצר לניהול הקשרים עם המזרח התיכון באמצעות הקמה והתאמה של אגפים, תחומים, מועצות, תקנים ובעלי תפקידים חדשים שאמונים על המבט האזורי. גם עסקים פרטיים רבים שגילו את הפוטנציאל בפתיחת השוק למזרח התיכון ערכו שינויים מבניים ואסטרטגיים בהתאם. מדובר במהפכה של ממש בעיניים ישראליות.

ישראל חזרה לדבר במושגים של שלום, על אף שמדובר במושג טעון וחמקמק. אף גורם מדיני בכיר לא דן ברצינות בשלום אזורי בשני העשורים האחרונים, למעט בתקופתו של אולמרט כראש ממשלה. מפלגת העבודה שנשאה בעבר את דגל השלום חדלה מלעסוק בכך בקמפיינים שלה, מפלגות הימין בוודאי שלא תמכו בתהליך מדיני עם הפלסטינים לאורך תקופת שלטון נתניהו, מכון תמי שטיינמיץ לחקר השלום נסגר מחוסר עניין וגורמים שניסו לקדם משא ומתן אזורי נדחקו לשולי השיח. כעת, נראה שישראל התאהבה מחדש ברעיון השלום. המדינאים והתקשורת עוסקים רבות בשאלת המדינה הבאה שתנרמל את היחסים עם ישראל. העיסוק בשלום ואף שלום חם חוצה מפלגות ומגזרים. למרות שקשה לכמת זאת, ניכר שהסכמי אברהם הובילו לשיח חיובי בין יהודים לערבים וכי אנו עדים אף לפריחה בהתעניינות של ישראלים בתרבות המוסלמית ובלימוד השפה הערבית. מצד שני, נראה כי דווקא בשכונה הקרובה הצדדים התרחקו. המגזר היחיד בישראל שנותר מחוץ לעניין זה הוא, בהכללה, הפלסטינים אזרחי המדינה שנציגיו בכנסת הביעו התנגדות ואנטגוניזם לנורמליזציה והלך הרוח הציבורי מבטא זאת גם כן. ההסכם, בחלקו, גרם להעמקת השסע בין החברה היהודית לערבית בישראל וכמובן שיצר טריז נוסף אל מול החברה הפלסטינית גם בגדה המערבית וברצועת עזה שחשה כי ההסכמים הללו באו במידה רבה על חשבון הסוגיה הפלסטינית.

הסכמי אברהם הביאו עמם תרומה כלכלית משמעותית לישראל ובמידה מסוימת גם לאמירויות. היקף היבוא והיצוא בין המדינות הגיע ללמעלה מ-354 מיליון דולר עד יוני 2021 וסף כל העסקאות עם האמירויות הסתכמו בלמעלה מ-570 מיליון דולר.^[2] איחוד האמירויות הפכה בתוך פחות משנה לאחת מ-20 שותפות הסחר הגדולות של ישראל.^[3] לכך יש להוסיף עסקאות ענק כמו מכירת חלקה של חברת דלק קידוחים במאגר תמר לקבוצת מובאדלה האמירתית בשווי של 1.1 מיליארד דולר.^[4] התחום הכלכלי מושך עניין רב, וכולל שלל ניתוחים, סקירות וההערכות. אולם, ההצלחה הכלכלית המבורכת אינה נחשבת לאירוע ששינה את כללי הכלכלה בישראל. השינוי העמוק בעניין זה הוא דווקא שינוי התפיסה מהתייחסות אל מדינות המפרץ כשוק פוטנציאלי לייצוא למציאות בשטח שהוכיחה כי מרבית הסחר התקיים דווקא בכיוון ההפוך – לישראל. כמו כן, הסקטורים המובילים בקשרים הכלכליים עם האמירויות הם אינם בתחומי התעשייה הביטחונית וגם זה נתון שדורש שינוי תפיסות ישנות שבהן ישראל ראתה את היתרון המרכזי שלה. באוגוסט 2020 נכתב ב"מקור ראשון" כי "חברות ביטחוניות בעולם רכשו מישראל ומכרו לאמירויות [עד להסכמי אברהם – מ.ז.], וכל זה נועד לפתוח נתיב סחר עם פוטנציאל עצום כזה. כעת, לאחר פרסום דבר ההסכם המתגבש, טומן בליבו פוטנציאל עוד יותר גדול."^[5] פרסום דומה היה בדה-מרקר תחת הכותרת "תיירות זה נחמד, אבל הכסף הגדול בהסכם השלום מחכה לתעשיית הנשק הישראלית".^[6] בפועל, שנה לאחר ההסכם, לפי הדיווחים, נחתמו אפס עסקאות עם איחוד האמירויות ובחרין מקרב התעשיות הביטחוניות.^[7]

איחוד האמירויות

הסכמי אברהם סימנו שינוי בניהול מדיניות החוץ של איחוד האמירויות. איחוד האמירויות התעצבה כמדינה אקטיבית מעבר לגבולותיה בחמש עשרה השנים האחרונות, אך בשלוש השנים האחרונות לערך החלה להתעצב גם כמדינה יוזמת. השתתפותה במערכה בתימן, למשל, ייצגה את האופי האקטיבי במדיניות החוץ ואת התייצבותה לצד ערב הסעודית. השלב היוזם הפך להיות בולט עם החלטתה לסגת מתימן בשנת 2019 באופן עצמאי משכנתה הסעודית. מעמדה הפוליטי של ערב הסעודית הגדולה, העשירה והחזקה מאיחוד האמירויות הכתיבה מערכת יחסים קרובה אך כזו שהמשוואה בין השתיים ברורה. ולכן, קבלת החלטות עצמאית ויוזמת של אבו דאבי בנושאים אזוריים מעידה על בטחונה העצמי הגובר אל מול ידידתה.

גם בסוגיית הסכסוך הישראלי-פלסטיני, איחוד האמירויות התייצבה לצד ערב הסעודית עם תמיכתה רבת-השנים ביוזמת השלום הערבית, אך מעבר לכך נותרה פסיבית למדי. ככל שישראל ואיחוד האמירויות התקרבו יותר בקשרים גלויים וחשאיים, כך איחוד האמירויות דאגה להבהיר באופן ברור יותר ובכל הזדמנות כי לא יהיה שינוי ביחסים הרשמיים עם ישראל ללא פתרון צודק לסוגיה הפלסטינית בהתבסס על עקרון שתי המדינות ובהתאם לקווי היסוד של יוזמת השלום הערבית. לאור מדיניותה הפסיבית ועמדתה הנחרצת והעקבית בנושא הפלסטיני, הסכמי אברהם הם הפתעה כפולה: פעם אחת בגלל שינוי הפרדיגמה המסורתית ופעם שניה בגלל המעבר החד משחקן פסיבי לשחקן יוזם ואף כזה הנוקט בצעד תקדימי. ניתן להוסיף לכך הפתעה שלישית, והיא ההישארות של ערב הסעודית מאחור במהלך אזורי כה משמעותי. גם בהנחה הסבירה שהחלטתה של איחוד האמירויות נעשתה באישור או לפחות בידיעת גורמי השלטון בריאד, מדובר בשינוי מהותי במדיניות החוץ של איחוד האמירויות שמעלה את הקו העצמאי והיזמי שלה לרמה חדשה. איחוד האמירויות התנהלה במקרה זה כמדינה אשר חזקה דיה כדי לעמוד בטלטלה של שבירת המוסכמה האזורית בעולם הערבי ולשאת על כתפיה את ההשלכות.

בחרין

עבור בחרין, הסכמי אברהם לא שינו באופן מהותי את אופי ההתנהלות ואת תפיסות היסוד של המדינה. הנהגת בחרין היתה פומבית ומרחיקה יותר בהתבטאויותיה החיוביות כלפי ישראל בשנים שקדמו להסכם, בהשוואה ליתר מדינות המפרץ כולל איחוד האמירויות. בנוסף להתבטאויות שתמכו בזכותה של ישראל להגנה עצמית ורמזים בדבר האפשרות לנרמל את היחסים עם ישראל, המלך ושר החוץ הבחרינים קיימו פגישות רבות עם גורמים בקרב הקהילה היהודית בעולם בהם העבירו מסרים חיוביים של הצורך באחדות ובמפגשים בין-דתיים.^[8] לכן, ההסכם הרשמי בין בחרין לישראל היה המשך של מגמה ברורה יותר מזו של איחוד האמירויות שהקפידה על חשאיות רבה בנוגע לכוונותיה. במובן זה, לא ניתן להצביע על שינוי מהותי בתפיסות ובהתנהלות של בחרין. כמו כן, בדומה להתנהלות שלה בנושאים אזוריים אחרים, בחרין לא היתה חלוצה במהלך זה, אלא נלוותה אליו. גם המחאות וההפגנות שנצפו ברחובות בחרין, ראשית בעקבות החתימה על הסכמי אברהם ולאחר מכן לאחר מינוי השגריר החדש, לא היו אירוע חריג בנוף.^[9] בבחרין מתקיימות מחאות אזרחיות מפעם לפעם.

ג. שינוי הכללים המדיניים במגרש האזורי של המזרח התיכון

שינוי במפת האיומים

התקווה הגדולה שנשאו עמם הסכמי אברהם היתה החלשת איראן אל מול צמיחתה של ברית אזורית חזקה. אולם, בפועל נראה כי יצירת הציר הישראל-מפרצי לא הצליח לייצר את מידת ההרתעה הנדרשת. איראן כיום מאיימת יותר מאשר היתה לפני שנה ופתרון לסוגיית הגרעין הולך ומתרחק. השילוב של שינוי הממשל האמריקאי והתפיסה כי הנסיגה האמריקאית הלא-רשמית מהאזור נמשכת מגבירים את בטחונה העצמי של איראן, ונראה כי הציר האזורי אינו יכול לפעול לבדו במאבק זה. חוקי המשחק משתנים כל העת מול איראן. בעוד שאיראן ניצבת כשחקן מדינתי בודד במערכה האזורית, בריתות אחרות מתערערות (ערב הסעודית ואיחוד האמירויות), אחרות נוצרות (הסכמי אברהם וההתקרבות של איחוד האמירויות ומצרים לתורכיה) ובריתות ישנות מתאחדות מחדש (קטר ושכנותיה). כולן כיום, למעט ישראל, מקיימות קשר ישיר עם איראן. לכן, האיום המשמעותי ביותר שנוצר בשנה החולפת הוא טשטוש הגבולות בין הבריתות וההתקרבות לאיראן, או במילים אחרות: ערעור תפיסת האויב המשותף.

איום נוסף אשר נחשב למשנה-משחק מגיע מכיוון הים. הזירה הימית במזרח התיכון מעולם לא היתה שקטה, אך נראה שבשנה החולפת ישנה עלייה בדרגה ושבירת כללים ישנים במאבק הימי. חברות ישראליות מסחריות שברשותן אוניות השטות למרחב הימי של מפרץ עומאן והמפרץ הפרסי הפכו למטרה נעה עבור משמרות המהפכה וגורמים מטעמן, אשר הרחיבו את קמפיין החבלה באוניות מבחינת ההיקף, חומרת החבלה וסוג האוניות המטווחות.^[10] ישראל גם היא לוקחת חלק במאבק זה, אך עד לקיץ 2021 נשמרה סימטריה יחסית ברמת החבלות ובמידת הנזק וגם מידה רבה יותר של חשאיות. בחודשים האחרונים מאמצי החבלה הפכו קטלניים, כאשר חלקם הובילו להרג אנשי צוות וחלקם גרמו להשבתה של אוניות, בנוסף לפומביות הגוברת של האירועים מן הסוג הזה.^[11] הפומביות מקשה על המדינות המעורבות לספוג התקפות ללא תגובה מצדן, וכך מעגל הלוחמה בעצימות נמוכה מתרחב באופן שקשה לקטוע.

בנוסף לזירה הימית, הסכמי אברהם הובילו לעלייה של איומים חדשים דווקא מכיוון ידידותיה הוותיקות-חדשות במפרץ הערבי. ישראל קיבלה החלטה אסטרטגית במסגרת כינונם של ההסכמים, לאפשר לאיחוד האמירויות וערב הסעודית לשפר את יכולותיהן הצבאיות. רכישת נשק וציוד מלחמה מתקדמים, כגון מטוסי ה-35F, בהכרח משנה את מאזן ההרתעה בין המדינות ועשוי לפגום בעליונות הצבאית של ישראל. למרות הסיכון המחושב, וההבנה שמדינות אלה משתייכות לברית אסטרטגית עם ישראל ולציר פרגמטי בעולם הערבי, אין ספק כי מדובר בשינוי כללי המשחק ברמה האסטרטגית הגבוהה ביותר.

הזדמנויות חדשות שהתממשו

לא רק איומים, אלא גם הזדמנויות חדשות נוצרו בעקבות הסכמי אברהם והן מעצבות מחדש את האזור. פוטנציאל זה עדיין לא מוצה, אך כעת האפשרויות לשלב את איחוד האמירויות ובחרין בפורומים הקשורים במעגל הקרוב לישראל ואת ישראל בפורומים במפרץ ישימות מאי פעם. פורומים אלו יכולים להיות גם של מדינות האזור אך גם בינלאומיים, כמו כוח המשימה המשולב בזירה הימית של המפרץ  Combined Maritime Forces 150 הכולל 33 מדינות שותפות עבור ישראל או פורום הגז של מזרח אגן הים התיכון עבור בחרין ואיחוד האמירויות, בהינתן פיוס של האחרונה עם הפלסטינים. המסחר האזורי גם כן משנה צורתו. ערב הסעודית הרגישה מאוימת בשנה החולפת מירידת ערכה בתחרות על מוקדי הכלכלה והסחר האזוריים ונקטה בצעדים שונים על מנת להשיב את יתרונותיה.^[12] משמעות הדבר היא שהתחרות הכלכלית בין מדינות המפרץ תגבר לאחר עשור של עליונות כלכלית ברורה של איחוד האמירויות.

שינוי עמוק יותר מתרחש בזירה הווירטואלית. דור חדש של מנהיגים צעירים בערוצי התקשורת החברתיים יצר מרחב חוצה-גבולות של שיח. הפלטפורמות הווירטואליות אפשרו לאנשים פרטיים וגורמים ממסדיים להציג את המדינה באור שלהם ולהתבטא בחופשיות רבה יחסית על נושאים מדיניים קונפליקטואליים. את התופעה של שיח חיובי על ישראל בקרב צעירי העולם הערבי ראינו עוד בשנים שקדמו להסכמי אברהם. מומנטום זה הלך והתגבר מאז ההסכמים. הכוח של הרשת החברתית אינו ייחודי למזרח התיכון, אך לראשונה ראינו כיצד החברה הופכת לגורם חשוב שמפלס את הדרך לתהליך שלום, מכשיר את ההסכם המדיני ומעניק לו חיזוק משמעותי לאחר היווצרותו. שילובה של החברה בתהליך מדיני לא היה בתהליכי שלום קודמים באזור והוא בשורה מעודדת להסכם הנוכחי ולאלו שאולי יבואו בהמשך. כיום, גם מדינאים ישראלים ואמירתים משתמשים ברשתות החברתיות על מנת ליצור ערוצי תקשורת נוספים, פומביים ועדכניים, עם מקביליהם. לכן, מדובר בתהליך משנה כללים. כפי שהחברה מעצבת מחדש את העולם הערבי בעידן שלאחר האביב הערבי, כך החברה מעצבת מחדש את עולם המדיניות כיום. הערוצים הווירטואליים בשפה הערבית שיצר משרד החוץ הישראלי ושזכו לפופולריות רבה, הם תוצאה של ההבנה שהתחדדה בארגון על חשיבות השילוב של דיפלומטיה חברתית עם דיפלומטיה מדינית.

החרם הערבי והסוגיה הפלסטינית

השינוי המיידי שהסכמי אברהם הביאו עמם ברמה האזורית היה שבירת החרם הערבי במדינות שאינן סמוכות לישראל. עבור מדינות המפרץ הערביות, היתה זו שבירת כללים רשמית ופומבית, לאחר תקופה ארוכה של ערעור והיעדר אכיפה של החרם הערבי מצד מדינות שנהנו מקשרים מוגבלים עם ישראל. החרם שירת את עקרון "הפלסטינים תחילה", אך האפקטיביות הנמוכה של המודל הובילה לחשיבה מחדש בקרב אותן מדינות. איחוד האמירויות רצתה להציע מודל אחר, יצירתי וגמיש יותר לסוגיה הפלסטינית. כזה שיכול להשתנות אם אינו מתאים.^[13] כבר ניתן להבחין בקווים מנחים ראשוניים למעורבות חדשה של מדינות המפרץ בסכסוך הישראלי-פלסטיני:

1. התערבות ממשית של מדינה לא-סמוכה בהסדרים טריטוריאליים עם הרשות הפלסטינית. במקרה של הסכמי אברהם מדובר על עצירת הסיפוח.

2. התניית טיב היחסים בין ישראל למדינות ערב ביחסי ישראל-פלסטין. האירועים בשייח' ג'ראח היוו דוגמה לאופן שבו איחוד האמירויות השתמשה בכלי הדיפלומטי של צינון היחסים בתגובה לפגיעה באוכלוסייה פלסטינית. חשוב לציין שעקרון מנחה זה אינו חדש, אלא המדינות השותפות לו. מדינות ערביות ומוסלמיות, ובראשן מצרים, ירדן ותורכיה, אשר יש להן יחסים פורמליים עם ישראל, השתמשו בכלי זה כבר בעבר באופן תדיר. לאחר הסכמי אברהם, למעגל המדינות שמחזיקות באפשרות לצנן את היחסים באופן פורמלי נוספו גם איחוד האמירויות, בחרין, מרוקו וסודן.

3. שינוי תפיסת הסנקציות על ישראל ומבנה התמריצים כלפי הסוגיה הפלסטינית. במשך חמש השנים האחרונות גורמים שונים באיחוד האמירויות ובבחרין פנו לקהל הישראלי ותיארו את הקשר שיוכלו הישראלים להרוויח עמם במידה ויהיה חידוש במשא ומתן עם הפלסטינים. תפיסה זו הותירה ישראלים רבים באדישותם, בין אם מתסכול מניסיון העבר של שיחות מדיניות עם הפלסטינים ובין אם כי לא היו יכולים לחוש בפירות הקשר עם מדינות המפרץ אותם רק נותר להם לדמיין. כעת, התפיסה של "מה שישראל היתה יכולה להרוויח" (תחת חרם) השתנתה ל"מה שישראל יכולה להפסיד". בתנאים החדשים, נראה שהמדינאים והאזרחים בישראל יתאמצו יותר על מנת לשמר את פירות הנורמליזציה ולמנוע את אובדן הקשר עם האמירויות ובחרין. תפיסת האיום המוחשי יכולה לשמש זרז להפעלת לחץ מצד מדינות אברהם כלפי ישראל בתהליך המדיני מול הפלסטינים ובנושאים אחרים.

4. מדינות המפרץ, בכללן, אינן רק חבל ההצלה ההומניטרי של הרשות הפלסטינית ושלטון החמאס, אלא גם, ואולי בעיקר, שחקן אקטיבי ברמה המדינית. הקטרים, הוכיחו לא אחת כי הם שחקן חשוב ביישוב סכסוכים מדיניים, אך גם לעיתים בליבוי סכסוכים.^[14] לבחרין היה תפקיד חשוב בקידום עסקת המאה של טראמפ, אף שלא צלחה, ולאמירויות היתה, כאמור, השפעה על גורל הסיפוח. לכולן יש עניין במעורבות פוליטית בזירה זו, שחורגת מתפקיד המסייע ההומניטרי שבו הן מתויגות בדעת הקהל העולמית ואף הישראלית.

משמעות כללי המשחק החדשים היא שמדינות המפרץ הן בעלות פוטנציאל גדול יותר למדיניות אקטיבית בניהול הסכסוך הישראלי-פלסטיני, לא רק דרך תמיכה הומניטרית, אלא גם באמצעים מדיניים משמעותיים יותר. השאלה היא עד כמה גדול האינטרס של מדינות המפרץ בהתערבות פעילה בתנאי שיגרה.

החשיבה המחודשת על אסטרטגיית הסכסוך הישראלי-פלסטיני והישראלי-ערבי כבר החלה לאתגר את האזור ואפשר לומר שהיא הוציאה אותו מתרדמת ארוכה ששרתה על סוגיה זו. ניכר שגם מדינות במעגל הרחוק יותר, בעיקר באירופה, התחילו לבחון מחדש את המשגת ותפיסת השלום במזרח התיכון, וכתוצאה מכך את מדיניות החוץ שלהן באזור. בריטניה היא דוגמה למדינה שהחלה לבחון מחדש מענה לבעיות אזוריות דרך ברית חדשה זו, כולל הפרחת חיים במשא ומתן ישראלי-פלסטיני.^[15] גם באיחוד האירופי, שבו היה קונצנזוס לתמיכה בהסכמי אברהם עם הסתייגות מהיעדר פתרון לסוגיה הפלסטינית, נשמעים קולות אשר מנסים להגדיר מחדש את תפקיד האיחוד במזרח התיכון.^[16]

ד. סיכום

שנה היא זמן קצר מדי על מנת לאבחן שינויים גאופוליטיים רחבי היקף. עם זאת, לעיתים ההשפעות ניכרות בפרק זמן קצר יותר וחלקן הן אפילו מיידיות. במקרה של הסכמי אברהם, ההשפעה המיידית היתה ערעור מעמדו של החרם הערבי, ואירוע זה הוביל להשפעות רבות בטווח השנה הראשונה להסכמים.

ברמה הלאומית של ישראל ניכר כי אכן היו השפעות להסכם שניתן להגדיר אותן כמשנות מציאות ומשנות כללי-משחק. אנחנו חושבים אחרת על המזרח התיכון, מתנהלים אחרת ומגדירים מחדש את האסטרטגיות שלנו באופן שונה לחלוטין ממה שהתקיים עד השנה הקודמת. לעומת זאת, איחוד האמירויות ובחרין הושפעו פחות. איחוד האמירויות הצליחה אמנם בתקופה זו להעצים את מעמדה האזורי ולהפוך למדינה מובילה על חשבון ערב הסעודית. אולם, נראה שמהלך זה אתגר את האחרונה וכעת היא מנסה להשיב את מאזן הכוחות לעליונות סעודית.

ברמה האזורית, ההשפעה הדרמטית ביותר היא ערעור תפיסת האויב האיראני המשותף. ערב ההסכם, היתה ציפייה לגיבוש חזית אחידה מול איראן, אך בפועל, חזית כזו לא התגבשה. ישנן יותר מדינות כיום אשר חוצות את הגבול בין המחנה 'הפרגמטי' למחנה 'האסלאמיסטי' ויותר מדינות אשר מנהלות דיאלוג ישיר ופומבי עם איראן מאשר בשנה הקודמת. גם הציפייה שתהליך הנורמליזציה יתרחב לא התממשה וייתכן כי בכך נחלש המחנה הפרגמטי של מדינות המפרץ הערביות. ציפייה נוספת היתה ליצירת אלטרנטיבה לכוח האמריקאי באיומי הביטחון האזוריים באזור באמצעות חיזוק המחנה הפרגמטי בעולם הערבי. אולם, בפועל, לא ניתן עדיין מענה להתרחקות האמריקאית מענייני הביטחון של האזור. גם שנה לאחר ההסכמים עדיין אין מדיניות או אסטרטגיה משותפת בנוגע למשברי ביטחון אזוריים וכל מדינה פועלת בנפרד נגד האיומים.

נדמה שחבירת ישראל לציר הפרגמטי בעולם הערבי לאו דווקא יצרה את ההרתעה המצופה נגד איראן. התקיפות בזירה הימית גברו בשנה החולפת והפכו לקטלניות יותר, איראן קרובה מאי-פעם להשגת יכולת גרעינית והדיאלוג הישיר של ערב הסעודית ואיחוד האמירויות עם איראן מסמן גם הוא שלאחרונה ישנם לאיראן יותר קלפים היום בהשוואה לאשתקד. ככלל, יותר מדינות שנחשבו ליריבות מנהלות כיום דיאלוג באופן שמטשטש את תפיסת הצירים. כך ניתן לראות כיצד מגיעים נציגים מערב הסעודית ואיראן לכנס משותף בעיראק וכיצד תורכיה וקטר מקדמות דיאלוג עם איחוד האמירויות ומצרים. במובן זה, אנו מתחילים לחוש בשינוי גאופוליטי עמוק, אשר עדיין מוקדם מדי לאפיין ולסכם אותו. בסיכומה של שנה ראשונה להסכמים, נראה כי חוקי המשחק האזוריים אמנם השתנו בעקבותם, אך בהיבטים חשובים באופן הפוך ממה שקיוו לו אדריכלי הסכמי אברהם. ההשלכות ארוכות הטווח של ההסכמים עוד טרם הובררו.

**ד"ר מורן זגה היא עמיתת מדיניות במכון מיתווים, וכן עמיתת מחקר בקתדרת חייקין לגאואסטרטגיה באוניברסיטת חיפה.

[1] קישור לדיון בפייסבוק.
[2] נתוני הסחר של ישראל – יבוא ויצוא ללא יהלומים, הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, יולי 2021.
[3] יצחק גל, "איחוד האמירויות כבר בין 20 שותפות הסחר הגדולות של ישראל," פורט2פורט, 19 ביולי 2021.
[4] גיא ליברמן ועומרי כהן, "דלק קידוחים יוצאת ממאגר תמר: מוכרת את חלקה בכמיליארד דולר," גלובס, 02 בספטמבר 2021.
[5] נועם אמיר, "בעקבות ההסכם: הפוטנציאל הכלכלי לתעשיות הביטחוניות," מקור ראשון, 19 אוגוסט 2020.
[6] חגי עמית,  "תיירות זה נחמד, אבל הכסף הגדול בהסכם השלום מחכה לתעשיית הנשק הישראלית," דה מרקר, 16 אוגוסט 2020.
[7] דני זקן, "התעשייה הביטחונית נגד הממשלה: חוסמים את הסחר עם האמירויות," גלובס, 30 באוגוסט 2021.
[8] Moran Zaga, "Are ties between Israel and Bahrain warming?" The Jerusalem Post, 1 August 2018.
[9] סוכנות הידיעות, "לאחר ההסכם עם ישראל: הפגנות מחאה ברחובות ערי בחרין", מעריב, 18 בספטמבר 2020;
"Bahraini Protesters Condemn Inauguration of Al Khalifah Regime’s Ambassador to Tel Aviv," Fars News, 4 September 2021.
[10] איתמר אייכנר וסוכנות הידיעות, "פיצוץ מסתורי פגע בספינה ישראלית במפרץ עומאן, אין נפגעים," Ynet, 26 בפברואר 2021; רון בן ישי, ליעד אוסמו ןאחיה ראב"ד, "ספינה בבעלות ישראלית הותקפה ליד איחוד האמירויות," Ynet, 13 באפריל 2021.
[11] אי-פי, רויטרס והארץ, "הספינה הגדולה ביותר בצי האיראני עלתה באש וטבעה במפרץ עומאן," הארץ, 02 ביוני 2021; יניב קובוביץ, ניו יורק טיימס, ג'קי חורי, אי-פי ורויטרס, "ספינה המופעלת על ידי חברה בבעלות ישראלית הותקפה ליד עומאן; שניים נהרגו," הארץ, 30 ביולי 2021.
[12] Abeer Aby Omar et al., "Saudi Arabia’s Free Zone Tariff Exclusions Signal Widening Rift," Bloomberg, 5 July 2021.
[13] Ebtesam al-Ketbi, “Emirati-Israeli peace agreement: Could it be a game-changer?,” Emirates Policy Center (EPC), 24 September 2020.[14] רונית מרזן, "חייבים להוציא מפה את הקטארים ומהר," הארץ, 14 בינואר 2020.
[15] מסמך מדיניות של מפלגת הלייבור בנושא; ותמיכה של המפלגה השמרנית בהסכמי אברהם, 13 באוקטובר 2020..
[16] הצהרה של האיחוד האירופי על הסכמי אברהם, 5 בנובמבר 2020; ומאמר דעה של מחוקק באיחוד האירופי על האופן שבו הארגון צריך לחשוב מחדש על תפקידו במזרח התיכון, 14 בדצמבר 2020.

הפוסט האם הסכמי אברהם היו מהלך "משנה-משחק"? מבחן השנה הראשונה הופיע לראשונה ב-Mitvim.

הפוסט עשור מטלטל, אך מוצלח, יחסית: מדיניות ישראל במזרח-התיכון, 2020-2010 הופיע לראשונה ב-Mitvim.

בשנים האחרונות, ובעיקר בעשור האחרון, חלו שינויים דרמטיים בזירה הבינלאומית והאזורית. מעמדה של ארה"ב בזירה העולמית נשחק, היריבות האמריקנית-סינית החריפה, ורוסיה גילתה אסרטיביות גוברת. באזור עצמו חלו בעשור האחרון שינויים והתפתחויות מפליגים, בעקבות "האביב הערבי". התוצאות ברורות וחדות – היחלשות העולם הערבי, הופעתם של שחקנים לא-מדינתיים והתבלטותם של שחקנים לא-ערביים כאיראן ותורכיה, כל אחת בדרכה. מגמות אלו חייבו מענה מתאים מצד ישראל, שעיקרו תמרון מורכב יותר בזירה הבינלאומית. המשך ההישענות על מערכת היחסים הייחודית עם ארה"ב נותרה אבן פינה מרכזית, אולם ישראל הבינה את הצורך לגוון ולחזק את השיח עם מדינות נוספות, אף אם יריבות של וושינגטון, כרוסיה וסין.

מאמר זה יתאר מספר מהשינויים המרכזיים שחלו בזירה הבינלאומית והאזורית בעשור האחרון. הוא יעמוד על השלכותיהם על המדיניות הישראלית, וידון בשאלה, האם הפעולות של ישראל נוכח השינויים הללו מבטאות שינוי פרדיגמטי במדיניות-החוץ הישראלית, או רק תגובה אד-הוק מתבקשת למצב המשתנה. מאליו מובן שלא מדובר בשני קטבים שונים לחלוטין, אולם חשוב לנתח אם מדובר בצומת חדש שמאפשר או מחייב מרחב תמרון שונה, על מנת לייצר מדיניות-חוץ עקבית ויעילה.

הפוסט מדיניות החוץ הישראלית: פרגמטיות מרעננת (אך) נעדרת חזון. הופיע לראשונה ב-Mitvim.

הפוסט הנסיגה בדמוקרטיה הליברלית וזיקתה למדיניות-חוץ בישראל ובעולם הופיע לראשונה ב-Mitvim.

הפוסט ישראל ואגן הים האדום: אתגרים והזדמנויות הופיע לראשונה ב-Mitvim.

ד"ר מחמד עבדאללה אל-עלי, ראש מכון Trends, אמר כי "מזכר ההבנות מגדיר מסגרת לשיתוף פעולה עתידי בין שני מכוני מחקר ומדיניות חזקים, לצורך העצמת עתיד המזרח התיכון. הנורמליזציה ביחסי ישראל-ערב מאפשרת לקדם יחסי ידידות נוספים, במטרה לכונן שלום בר-קיימא, יציבות, ביטחון ושגשוג במזרח התיכון. אנו מחויבים למלא את חלקנו בבניית גשרים בין מדינות, באמצעות מחקר וחדשנות."

לדברי ד"ר נמרוד גורן, ראש מכון מיתווים, "מזכר ההבנות יאפשר למומחים מישראל ואיחוד האמירויות לייצר ידע ולגבש המלצות שיתמכו בפיתוח היחסים בין שתי המדינות, לנתח במשותף התפתחויות אזוריות ולזהות הזדמנויות, ולבחון דרכים למנף את היחסים החדשים לקידום שלום באזור, כולל בין ישראל לפלסטינים. שיתוף פעולה בין מכוני מחקר ומדיניות יכול להיות בעל ערך מהותי למימוש פוטנציאל היחסים עם מדינות האזור."

מיתווים – המכון הישראלי למדיניות-חוץ אזורית הוא מכון למחקר ומדיניות שהוקם בשנת 2011 במטרה לשפר את מדיניות-החוץ של ישראל, להגביר את השייכות האזורית של ישראל במזרח התיכון, אירופה ואגן הים התיכון, ולקדם שלום ישראלי-פלסטיני.

 Trends Research & Advisory הוא מכון מחקר שהוקם באבו דאבי בשנת 2014, במטרה לסייע למקבלי החלטות להבין טוב יותר את אתגרי העתיד. המכון מתמחה בתחומים בינלאומיים, פוליטיים וחברתיים, עם דגש על המזרח התיכון והמפרץ.

הפוסט מכון מיתווים חתם על מזכר הבנות לשיתוף פעולה עם מכון Trends מאיחוד האמירויות הופיע לראשונה ב-Mitvim.

יחסי ישראל עם מדינות ערב: הפוטנציאל הלא-ממומש בוחן את הקשרים בין ישראל לשבע מדינות ערב מרכזיות: מצרים, ירדן, ערב הסעודית, איחוד האמירויות הערביות, קטר, מרוקו ועיראק. זאת, על רקע השינויים שעובר המזרח התיכון בעשור האחרון. עבור כל מדינה, שרטטו החוקרים את הפוטנציאל לשיתוף פעולה בהתבסס על אינטרסים, אתגרים והזדמנויות משותפים, ועל היכולות, החזקות והצרכים של ישראל ואותן מדינות. החוקרים תיארו את שיתוף הפעולה הקיים – בתחומים המדיניים, ביטחוניים, כלכליים ואזרחיים – בהתבסס על מקורות גלויים, ההיכרות שלהם עם הזירה וראיונות.

המחקרים בקובץ זה מצביעים על כך שלמרות תיאורי הפריחה בשיתוף הפעולה בין ישראל ומדינות ערב במזרח התיכון, ועל אף קיומו של שיתוף פעולה מסוים שנמצא במגמת עלייה (בחלקו הגדול ביטחוני וסמוי מהעין הציבורית), ההזדמנויות האסטרטגיות-מדיניות, כלכליות, חברתיות, אזרחיות ותרבותיות הן משמעותיות מאוד וגדולות באופן ניכר משיתוף הפעולה שמתקיים בפועל. יש פוטנציאל לא-ממומש נרחב ביחסי ישראל עם מדינות ערב, והוא בולט היום לעין יותר מאשר בעבר. המשכו של הסכסוך הישראלי-פלסטיני, והיעדר התקדמות משמעותית לכיוון של פתרונו, מהווים את החסם המרכזי, נכון לעכשיו, לניצול ההזדמנויות הטמונות בשיתוף הפעולה בין ישראל ומדינות ערב, ומייצרים תקרת זכוכית ליחסים.

בבואה של מדינת ישראל לעצב את מדיניותה ופעילותה באזורים סביב לה, נכון לה ללמוד מהעבר ומהשיעורים שהוא מספק. עליה להתחשב במציאות העכשווית ולהכיר במגבלות, באינטרסים ובתהליכים הקיימים. אולם, לא פחות חשוב, עליה לגזור את פעילותה, להעריך ולבחור בין חלופות שונות, גם אל מול תמונת עתיד אפשרית והרווחים העצומים הטמונים בה. אנו מקווים שקובץ זה יסייע למתעניינים לשרטט את התמונה המורכבת הקיימת והאפשרית של יחסי ישראל עם מדינות מרכזיות בעולם הערבי, ויתווה את הדרך להרחבת שיתוף הפעולה והיחסים הנורמליים של ישראל עם סביבתה במזרח התיכון. כפי שעולה מהמחקרים שבקובץ זה, הפוטנציאל הטמון ביחסים שכאלו הוא רב, והמיצוי שלו עובר דרך תהליך שלום עם הפלסטינים.

הפוסט יחסי ישראל עם מדינות ערב: הפוטנציאל הלא ממומש הופיע לראשונה ב-Mitvim.

הפוסט שיתוף פעולה בין ישראל למדינות ערב: כיצד זה עובד ברמה הממשלתית? הופיע לראשונה ב-Mitvim.

הפוסט שיתוף פעולה בין ישראל למדינות ערב: כיצד זה עובד ברמה האזרחית? הופיע לראשונה ב-Mitvim.

כותבי המאמרים: יצחק גל, ד"ר חיים קורן, ד"ר מורן זגה, עינת לוי וד"ר רונן זיידל.

הפוסט שיתופי פעולה בין ישראל ומדינות ערב בשנת 2019 הופיע לראשונה ב-Mitvim.

זה 40 שנה שאירופה מחפשת דרכים לסייע בקידום שלום ישראלי-פלסטיני, מאז החתימה על הסכם השלום הישראלי-מצרי ב-1979 (אשר התייחס לבעיה הפלסטינית אך לא פתר אותה( והצהרת ונציה של הקהילה האירופית ב-1980. המשימה לא הייתה קלה, בעיקר בשל הדומיננטיות האמריקאית בתהליכי המשא ומתן לשלום והגישה השלילית של ישראל כלפי אירופה כמתווכת. וכך, האירופאים אמנם היו גורם מפתח בעיצוב השפה הבינלאומית ביחס לסכסוך ולדרכי פתרונו, אולם שימשו בתפקיד משני בלבד בכל הנוגע לעיצוב המציאות בשטח. המשימה נעשתה אף קשה יותר עבור האירופאים מאז קריסתה ב-2014 של יוזמת מזכיר המדינה האמריקאי ג'ון קרי לקידום תהליך השלום. ההתפתחויות מאז, כגון ממשלות ימין בישראל שאינן מעוניינות בקידום תהליך שלום ומרחיבות את הבנייה בהתנחלויות, כמו גם הפיצול הפנים-פלסטיני וכשלי משילות ברשות הפלסטינית, הקשו עוד יותר על השגת פתרון שתי-המדינות. במקביל, ההנהגה בישראל פעלה להחליש ולפלג את האיחוד האירופי כדי להגביל את מעורבותו בסוגיה. במאמציה אלה, ישראל הרוויחה מהשוני בין האינטרסים והעדיפויות בקרב המדינות החברות באיחוד, כפי שבא לידי ביטוי בשנים האחרונות בדיונים ובתהליכי קבלת החלטות באירופה בנוגע לסכסוך הישראלי-פלסטיני.

מגמות אלה הוחרפו בשנים האחרונות, ומטרתו של פרסום זה לנתח אותן, להעריך את השלכותיהן על היכולות וקווי המדיניות האירופיים, ולגבש המלצות במטרה להתמודד עמן ואולי אף להפוך את כיוונן. הפרסום מכיל שלושה פרקי ניתוח המתמקדים בדינמיקות הפנים-אירופיות, במדיניות-החוץ של ישראל כלפי האיחוד האירופי, ובמדיניות האיחוד בנוגע לסכסוך הישראלי-פלסטיני.

בפרק הראשון, "האיחוד האירופי מתבונן פנימה: אתגרים מבניים בפני מדיניות-חוץ וביטחון אירופית יעילה יותר", מנתח החוקר ד"ר ניקולאי וון אונדרזה מגמות קצרות ובינוניות-טווח המאתגרות את יכולות האיחוד לגבש מדיניות-חוץ פרו-אקטיבית ועקבית, שתציב בקדמת הבמה את משקלן הכלכלי והמדיני של האיחוד והמדינות החברות בו. המהמורה הראשונה טמונה במבנה המוסדי של האיחוד, שבו מדיניות-חוץ וביטחון משותפת (CFSP) ומדיניות ביטחון והגנה משותפת (CSDP) מחייבות קבלת כל החלטה בהסכמה (למעט יוצאים מהכלל בודדים). מבנה זה מעניק לכל מדינה זכות וטו ובכך מכוון בהכרח את תהליך קבלת ההחלטות למכנה המשותף הנמוך ביותר. באופן פרדוקסלי, גורם מרכזי נוסף שמגביל את יכולותיו של האיחוד כשחקן יעיל בתחום מדיניות-החוץ והביטחון הוא הדיון שמתקיים בו על "אוטונומיה אסטרטגית", או "ריבונות אירופית". שיח זה יוצר חיכוך בין גרמניה, צרפת ופולין, בין השאר, ובכך מחליש את העקביות בעמדות האיחוד במקום לחזק אותן. ההתמקדות האירופית כיום היא גם בשיתופי פעולה בתחום היכולות הצבאיות, שאותם ייקח שנים ואולי עשרות שנים לממש. האתגר השלישי שעומד בפני מדיניות-החוץ והביטחון האירופית הוא עתיד שיתוף הפעולה עם בריטניה לאחר פרישתה מהאיחוד. תהליך הברקזיט כבר הסיט את תשומת הלב הבריטית מסוגיות מדיניות-חוץ ויסבך אף יותר שיתוף פעולה עתידי. בריטניה לא תסב עוד לשולחן כאשר האיחוד יקבל בעתיד החלטות על מדיניות-חוץ וביטחון. האתגר הרביעי למדיניות-החוץ של האיחוד טמון בהשלכות הבחירות לפרלמנט האירופי שהתקיימו במאי 2019 .בתקופת המעבר בין ההנהגות, בעקבות הבחירות, תגבר חשיבותן של המדינות הגדולות – גרמניה וצרפת, במיוחד – בקביעת מדיניות-החוץ האירופית.

ממשלת ישראל היוצאת כבר אישרה ברבים את היעד ששמה לעצמה, ושעליו נמנעה להצהיר במשך תקופה לא קצרה – לתקן מה שהיא רואה כגישה בלתי מאוזנת של האיחוד כלפי הסכסוך הישראלי-פלסטיני. ישראל כיוונה את מאמציה במיוחד לניסיונות להגביל את יכולתו של האיחוד לממש את "כוחו הנורמטיבי" על מנת להפעיל לחץ על ישראל. בפרק השני, "מדיניות מפלגת: מדיניות-החוץ של ישראל כלפי האיחוד והמדינות החברות בו", ד"ר אייל רונן וד"ר נמרוד גורן מתארים את הגורמים להתקרבות בין ישראל לגושי מדינות שונים באיחוד ולמדינות ספציפיות במזרח ומרכז אירופה שחברות בו. גורמים אלה כוללים, בין השאר, קרבה אידיאולוגית ופוליטית, תפישה דומה באשר לאיומים פנימיים וחיצוניים, וחילוקי דעות תכופים עם מוסדות האיחוד בנוגע לסוגיות מדיניות. מספר ניכר של מדינות באיחוד, שאינן מסתירות את הערכתן כלפי עצמתה הצבאית של ישראל והחדשנות שמניעה את כלכלתה, מבקשות לפיכך להגביר את שיתוף הפעולה עמה בתחומי הביטחון, ההגנה, האנרגיה ועוד. לבסוף, מפלגות ימין מסוימות באירופה, חלקן מפלגות שלטון או שותפות בממשלה, שואפות להוכיח את המחויבות שלהן למאבק באנטישמיות ולכן מגוננות על מעשיה של ישראל מפני ביקורת בתמורה ללגיטימציה ציבורית רבה יותר מבית. ישראל ביקשה את תמיכתם של שותפים אלה כדי להשפיע על תהליך קבלת ההחלטות באיחוד באופן שיגביל או יבלום יוזמות הנתפשות כמזיקות לה. ישראל גם שואפת לעמעמם את הזיקה שהאיחוד עושה בין תהליך השלום הישראלי-פלסטיני לבין מצב יחסי ישראל-אירופה. כמו כן, הממשלה שואפת להפחית את הביקורת המתמדת של האיחוד על מדיניותה כלפי הפלסטינים, לשפר את מעמדה הבינלאומי ולסכל כל תמיכה בעצמאות פלסטינית. ברוח זו, ממשלת ישראל מינפה את היחסים עם מדינות באיחוד כדי לצמצם את הבידול בין אנטישמיות לביקורת על מדיניות ישראל. לאיחוד האירופי ולמדינות החברות בו הייתה בעבר עמדה מוגדרת היטב, מפורטת ועקבית בנוגע לתהליך השלום. האיחוד גם היה חלוץ בעיצוב השפה הבינלאומית בנוגע לסכסוך. עם זאת, למרות שהאירופאים רשמו הצלחות בסוגיות מסוימות, הם לא הצליחו לעצור תהליכים שהתרחשו בשטח בשנים האחרונות. להיפך, המצב בין ישראל לפלסטינים מידרדר, וקיים איום בהסלמה, אלימות, קריסת הרשות הפלסטינית וסתימת הגולל על פתרון שתי-המדינות.

בפרק השלישי, "שיתוק פוליטי: השפעת המחלוקות באיחוד האירופי על תפקידו בסכסוך הישראלי-פלסטיני", ד"ר מיוריאל אסבורג מסבירה מדוע האירופאים אינם מצליחים למלא תפקיד בולט יותר בתהליך השלום. ראשית, המדינות החברות באיחוד נמנעו לאורך השנים מלאתגר את מעמדו של הממשל האמריקאי כמתווך הראשי בסכסוך. שנית, מדינות האיחוד הסתתרו מאחורי גבו של האיחוד במקום לקדם באופן פעיל עמדות מוסכמות. שלישית, ואולי חשוב מכל, לא הושג קונצנזוס אירופי באשר להמשך הדרך. גישתו של ממשל טראמפ, כמו גם מדיניות ישראל לפלג עוד יותר את מדינות האיחוד, העמיקה את המחלוקות בקרב האירופאים. אסבורג טוענת כי גם אם סדר היום האירופי כיום אינו מעניק עדיפות גבוהה לסכסוך הישראלי-פלסטיני, על האירופאים להתייחס ברצינות לאיומים הנובעים ממנו. לנוכח ההתפתחויות המהירות בשטח, אין די להמתין בחיבוק ידיים לסוף כהונתו של הנשיא דונלד טראמפ ו/או לתלות תקוות בממשלת ישראל הבאה. על רקע המחלוקות בקרב מדינות האיחוד, תתאפשר התקדמות רק בקואליציות בלתי רשמיות של מדינות אירופיות מסוימות. בו בזמן, יש חשיבות עליונה לשמירת הקונצנזוס בקרב כלל מדינות האיחוד האירופי (רצוי גם בצירוף בריטניה) ביחס לחוקים ועקרונות היסוד שנוגעים לסכסוכים ופתרונם.

פרק הסיכום מציע שורת המלצות המכוונות לאיחוד האירופי, למדינות החברות בו, ולממשלת ישראל. הוא מציג גם עקרונות שאמורים לעמוד בבסיס כל יוזמה אירופית, ושכוללים נכונות לשמר אופציה ממשית ליישוב הסכסוך על בסיס הגדרה עצמית וזכויות אדם; מניעת קריסתם של מנגנוני משילות פלסטיניים לגיטימיים ובנייתם מחדש; הגדלת המרחב לדיאלוג מדיני ולדברור יעיל של המדיניות והגישות האירופיות כלפי פתרון הסכסוך; ותמיכה בדו-שיח ישראלי-פלסטיני וסיוע תשתיתי להשכנת שלום בעתיד. המחברים קוראים בפרק זה לממשלת ישראל לאמץ גישה מדינית וציבורית חיובית כלפי האיחוד והמדינות החברות בו; לחזק את היחסים בין האליטות המדיניות בישראל ובאיחוד; ליישם מדיניות-חוץ תומכת שלום, שמכירה בתפקיד האירופי בקידום שלום ושמפגינה מחויבות לערכים ליברליים ודמוקרטיים גם בעת קידום אינטרסים לאומיים.

פרסום זה הוא תוצר של פרויקט מחקר בביצועו של מכון מיתווים והמכון הגרמני ליחסים בינלאומיים וביטחון (SWP), בשיתוף עם ארגון PAX. אנו מודים לארגון על תמיכתו ועל תרומתם של פיטר דרונקרס, יאן יאפ ואן אוסטרזי ותומאס ואן גאול. במסגרת תהליך המחקר נערכו שתי סדנאות בישראל ובגרמניה שבהן מומחים מובילים ישראלים ואירופים הגיבו לטיוטות שהוצגו וסייעו בניסוח ההמלצות המסכמות. אנו מודים לצוותים של מיתווים ושל SWP על ארגון הסדנאות, במיוחד למירב כהנא-דגן, ד"ר רועי קיבריק, לוקה מייה וברברה הקף ולמומחים הישראלים והאירופים שנטלו בהן חלק. תודות גם לרותי סיני שסייעה בתרגום ועריכת המסמך ולשירה הירש שסייעה בהכנתו לפרסום.

הפוסט מפלגים ומפולגים: אירופה, ישראל וקידום שלום ישראלי-פלסטיני הופיע לראשונה ב-Mitvim.

הפוסט תובנות מתהליך השלום בין אתיופיה לאריתריאה הופיע לראשונה ב-Mitvim.

מטרת מאמר זה היא לתאר את מערך היחסים בין ישראל ומצרים, בדגש על השנים שמאז מהפכת ינואר 2011, ,לבחון את הפוטנציאל לשיתוף פעולה בין המדינות ואת שיתוף הפעולה הקיים. המאמר יבחן את ההתייחסות לנושא בישראל ובמצרים גם יחד, וידון בהשפעה של הסכסוך הישראלי-פלסטיני על מימוש הפוטנציאל לשיתוף פעולה בין שתי המדינות.

הפוסט ישראל ומצרים: שותפות אסטרטגית, ריחוק אזרחי? הופיע לראשונה ב-Mitvim.

אא"ע קמה בשנת 1971 כמדינה פדרטיבית עצמאית. יסודות אא"ע נשענים על מספר שבטים שהתקיימו באזור והיו בעלי מאפיינים הומוגניים, כגון שיוך אתני ערבי משותף והזדהות דתית עם האסלאם הסוני והאסכולה המשפטית המאליכית.

הפוסט ישראל ואיחוד האמירויות הערביות: הזדמנויות בהמתנה הופיע לראשונה ב-Mitvim.

מערכת היחסים בין ישראל למרוקו לא נחקרה כראוי מאז אוקטובר 2000, עת נותקו היחסים הרשמיים בין המדינות, ומאמר זה בא לתרום ולו במעט לבירור תמונת היחסים הקיימת והאפשרית. במאמר זה אבקש להאיר מחדש את מערכת היחסים שבין ישראל למרוקו, היסודות המרכיבים אותה והאופן שבו המשיכה להתפתח על אף ניתוק היחסים. המאמר כולל ארבעה חלקים: החלק הראשון כולל רקע היסטורי, חברתי ופוליטי על מרוקו והידידות הישראלית-מרוקאית כפי שהתגבשה לאורך השנים; החלק השני עוסק באינטרסים ובמאפיינים של שיתוף הפעולה בין שתי המדינות וניתוח הפוטנציאל העתידי, תוך התייחסות לתחום המדיני, הביטחוני, הכלכלי-עסקי והאזרחי; החלק השלישי כולל מיפוי של שיתוף הפעולה הנוכחי בין ישראל למרוקו; והחלק האחרון עוסק בהשפעת הסכסוך הישראלי-פלסטיני על יחסי המדינות.

הפוסט ישראל ומרוקו: שיתופי פעולה עם שורשים הופיע לראשונה ב-Mitvim.

מאמר זה מתאר את המתחולל בזירת אגן ים סוף, סוקר את ההתפתחויות האחרונות בתחומים השונים, מצביע על האינטרסים של מדינת ישראל, וקורא בסופו לנצל את שעת הכושר הקיימת, ולבחון כיצד ישראל יכולה להשתלב יותר במרחב זה, גם מבחינה כלכלית וגם מבחינה מדינית.

הפוסט הים האדום כמרקחה: מאבקי הכוחות והאינטרסים של ישראל באגן ים סוף הופיע לראשונה ב-Mitvim.

הפוסט ישראל וערב הסעודית: בדרך לנורמליזציה הופיע לראשונה ב-Mitvim.

מאמר זה עוקב אחר השיח שמקדמת הממשלה, ובעיקר ראש הממשלה, בניסיון לייצר שיח אלטרנטיבי לזה שהיה נכון עד לפני כעשור. השיח החדש נבנה על שני אדנים מרכזיים: תקווה ליחסים טובים יותר עם העולם הערבי אך לא "לשלום" ממשי או "הסכם", ואמונה שניתן לעסוק בכך גם ללא ההקשר הפלסטיני. על-פי ההנחה החדשה של ההנהגה הישראלית דבר זה אפשרי כיוון שהעולם הערבי כבר אינו מתעניין במאבק הפלסטיני כבעבר, כיוון שהמריבות בתוך העולם הערבי (ובעיקר המאבק הסוני-שיעי) גורמות לכך שמדינות ערב המתונות רואות בישראל שותפה ולא אויבת, וכיוון שישנם אינטרסים אזוריים משותפים.

תפיסה חדשה זו סותרת את היסטורית היחסים בין ישראל למדינות ערב אשר היתה תלויה תמיד בהקשר הפלסטיני. היא גם הופכת על ראשה את יוזמת הליגה הערבית, שנתניהו טען בעבר ש"במתכונתה הנוכחית (היא) מסוכנת למדינת ישראל" ובהמשך כי "ישראל מקבלת בברכה את רוח יוזמת השלום הערבית". ישראל רוצה לאמץ את היוזמה כבסיס לשלום אזורי תוך התעלמות מהדרישה המרכזית בה והיא שהסכם ישראלי-פלסטיני יקדם לכינון יחסים אזוריים נורמליים.

ישנם קולות שונים ומגוונים בציבור הישראלי, המדגישים מרכיבים אחרים בשיח הקשור לשיתוף הפעולה האזורי. אולם מאמר זה מתחקה רק אחר השיח שמקדמים ראש הממשלה וסביבתו, כיוון שהוא הדומיננטי והמרכזי ביותר. זאת ועוד, גם למתנגדיו הפוליטיים של נתניהו קשה לייצר שיח אחר: בהעדר שותף פלסטיני – מי יכול להתנגד לחיזוק יחסים כלשהו עם מדינות ערב? אלא ששיח זה, לעיתים במודע ובמוצהר, מנסה לעקוף את הבעיה המרכזית: ללא הסכם ישראלי-פלסטיני לא יכולה להיות נורמליזציה ביחסי ישראל עם העולם הערבי והמוסלמי. כך שבפועל, תפיסה זו גורמת להמשך הניסיונות לניהול הסכסוך הישראלי-פלסטיני במקום לעודד ניסיונות להביא לפתרונו.

הפוסט ניסיון ממשלת נתניהו לנתק את יחסי ישראל-ערב מתהליך השלום הישראלי-פלסטיני הופיע לראשונה ב-Mitvim.

הפוסט מורה לחיים: קווים לדמותו האניגמטית של פתוללה גּוֶלן הופיע לראשונה ב-Mitvim.