הצהרת 27 החברות באיחוד האירופי הביעה דאגה עמוקה מההסלמה בין ישראל לאיראן, קראה לריסון משני הצדדים והדגישה את מחויבות האיחוד לביטחון ישראל והאזור ולמניעת נשק גרעיני מאיראן. עם זאת, הצהרת האיחוד נמנעה מלהכיר בזכותה של ישראל להגנה עצמית – שינוי בולט ביחס לעימותים קודמים. הנציגה העליונה, קאיה קאלאס, הדגישה את הצורך בדיפלומטיה. לעמדת האיחוד ייתכנו מספר הסברים: אחד, ישראל היא שתקפה, ויתכן שאין קונצנזוס כי היתה זו תקיפה בדקה ה-90. שתיים, תחושות קשות שהצטברו נגד הממשלה בישראל על אופן ניהולה את המלחמה בעזה. שלוש, כמו תמיד, הצהרת האיחוד האירופי היא מלאכת איזונים בין 27 החברות, ואין תמימות דעים בנושא. גרמניה וצרפת הביעו עמדות ברורות יותר.

גרמניה, בראשות הקאנצלר מרץ, גינתה את תוכנית הגרעין האיראנית, חיזקה את זכות ישראל להגן על עצמה, ואף העלתה זאת לכדי הגנה על קיומה של ישראל. מרץ אמר כי "המטרה חייבת להשאר שאיראן לא תפתח נשק גרעיני". צרפת הביעה תמיכה בביטחון ישראל, ואת נכונותה להשתתף בהגנה על ישראל, אך לא במתקפה נגד איראן. בריטניה בלטה בהצהרותיה הקרירות. הממשלה הדגישה את הצורך בהרגעה, נמנעה מתמיכה מפורשת בישראל והבהירה שלא סייעה למבצע. ישראל לא הודיעה לבריטניה על ההתקפה, ככל הנראה בתגובה להשעיית שיחות הסחר עם ישראל על ידי בריטניה ב-20 במאי, מה שמצביע על התקררות משמעותית ביחסים. יתכן והבריטים מעוניינים לראות כיצד נשיא ארצות הברית יתנהל ואז לקבוע עמדה ברורה יותר, כאשר בבריטניה ישנם לחצים מצד מפלגת הלייבור שלא בהכרח פועלים לטובת ישראל.

לאחר שישראל החלישה משמעותית את שלוחי איראן בלבנון ובעזה, והביאה בעקיפין לנפילת משטר אסד בסוריה – התפתחות עליה האיחוד האירופי שמח מאוד, נראה שהחלשת האיום הנשקף מ"ראש הנחש", איראן, אמורה להוביל להגברת היציבות במזה"ת. גם זו תוצאה שאירופה מעוניינת בה. החלשת איראן יכולה לסייע גם במאבק נגד החות'ים שמשבשים את הסחר הימי דרך מיצרי באב אל מנדב. האירופים גם יודעים כי טווח הטילים הבליסטיים האיראנים מגיע גם אליהם. ומעל הכל, אל מול משטר האייתולות הדכאני כלפי פנים ושולח שלוחות תוקפניות כלפי חוץ, ישראל היא הצד הנכון לבחור בו. היא מבצעת את המלאכה שהמדינות הסוניות רוצות שתסיים. האפשרות של נפילת המשטר בטהראן היא אפשרות שממשלות וחלק נרחב מהציבור באירופה תומך בה. בסקרי דעת הקהל האירופים, ישראל הגיעה לשפל משמעותי, אולם יש מדינה אחת שמצבה יותר גרוע וזו איראן.

צריך לזכור שבמחאת החיג'אב באיראן – אותה משטר האייתולות דיכא באכזריות – אירופה תמכה במחאה ובזכויות נשים ואדם, ודעת הקהל האירופית היתה נגד המשטר באיראן, כך שבאירופה רבים מבינים את השירות שישראל עושה למערב במלחמה הנוכחית. ועדיין, בשל הפיצול האירופי נראה שישראל ניצבת בזירה האירופית עם תמיכה חלקית בלבד, גם מפחד להיתפס כמי שתומכת בהתקפה הישראלית, וגם בשל ההקשר למלחמה בעזה שמגביל את היקף התמיכה.

הפוסט ישראל ניצבת בזירה האירופית עם תמיכה חלקית בלבד הופיע לראשונה ב-Mitvim.

בראיון מיוחד, שוחח ריף יצחקי, מנהל תחום ההשפעה במכון מיתווים, עם ד"ר מאיה שיאון-צדקיהו, מנהלת תוכנית ישראל-אירופה במכון, על משמעות ההתפתחויות האחרונות, ההשלכות האפשריות והצורך בהתמודדות מדינית זהירה.

ריף יצחקי: 

איך הגענו למצב שבו האיחוד האירופי בוחן מחדש את הסכם האסוציאציה? מה עומד בעצם על הפרק?

מאיה שיאון-צדקיהו: 

ההליך הנוכחי החל כבר בפברואר 2024, כארבעה חודשים לאחר פרוץ המלחמה. אז יזמו ראשי ממשלות אירלנד וספרד פנייה לנציג העליון למדיניות חוץ של האיחוד האירופי, ג'וזף בורל, בבקשה לבחון את ההסכם. הפנייה נדחתה על ידי מועצת שרי החוץ.

ב-7 במאי 2025, שר החוץ ההולנדי – שנחשב לתומך בישראל – חידש את הקריאה מתוך דאגה משמעותית למצב האוכלוסיה האזרחית בעזה. הוא ביקש לבחון את סעיף 2 להסכם, סעיף מרכזי שמעגן את ערכי היסוד של ההסכם – כיבוד זכויות אדם, דמוקרטיה, ומשפט בינלאומי. בהפרתם, כל מסגרת היחסים עומדת בספק.

 יצחקי: 

"יש מי שטוענים שזו לא דרמה גדולה, שהאיחוד תמיד היה ביקורתי כלפי ישראל".

שיאון-צדקיהו: 

"היחסים תמיד היו מורכבים, בעיקר בזירה המדינית. אבל מאז ה-7 באוקטובר, ראינו סולידריות ברורה עם ישראל – גינויים חסרי תקדים לפיגוע של חמאס, תמיכה בזכות ישראל להגנה עצמית, וסנקציות כבדות על חמאס.

עם זאת, מההתחלה האיחוד האירופי הדגיש: גם מדינה במצב לחימה כפופה לכללי המשפט הבינלאומי והמשפט הבינלאומי ההומניטרי. זה כולל הימנעות ככל האפשר ומיזעור פגיעה באזרחים חפים מפשע, מניעת הרעבה והבטחת כניסת סיוע הומניטרי. זו לא עמדה חדשה, אבל הנכונות לנקוט בצעדים מול ישראל זו ההתפתחות המשמעותית.

יצחקי:

"איך המתח הזה משתקף בציבור הישראלי?"

שיאון-צדקיהו:

"מאז 2018 אנחנו בודקים במיתווים את עמדות הציבור כלפי האיחוד האירופי. באותה שנה, 55% מהישראלים ראו באיחוד 'יריב', ורק 18% ראו בו 'ידיד'. הנתונים שיקפו את השיח הפוליטי בישראל אז, שכלל מתקפות תכופות על האיחוד מצד הממשלה.

בשנים הבאות ראינו שינוי: באוגוסט 2023, 39% תפסו את האיחוד כיריב ו-33% כידיד – שיפור משמעותי. אך ב-2024, בעיצומה של המלחמה, הנתונים שוב התהפכו: 54% יריב, 23% ידיד. ככל שהביקורת האירופית גברה על אופן ניהול המלחמה בעזה, כך גם התחזקה התחושה בציבור שישראל מאבדת את תמיכתו של האיחוד".

יצחקי: 

"לאן הדברים יכולים להתפתח מכאן?"

שיאון-צדקיהו:

"כרגע, ההסכם עדיין בתוקף, ולא חל שינוי מעשי ביחסים. אבל עצם פתיחת ההליך הוא איתות מדיני ברור. האיחוד שואל: האם ישראל עומדת בעקרונות של דמוקרטיה וזכויות אדם, לא רק פנימה אלא גם כלפי חוץ – מול הפלסטינים בעזה.

אם האיחוד יחליט לנקוט צעדים, הוא לא חייב לבטל את כל ההסכם – אלא יכול להשעות חלקים ממנו. למשל, את תוכנית Horizon Europe למחקר,פיתוח וחדשנות, או את תוכנית ארסמוס לחילופי סטודנטים. זהו תהליך שדורש רוב מיוחד, אך הוא בהחלט אפשרי. מעבר להשלכות הישירות, יש כאן מסר עמוק לקהילה העסקית והאקדמית באירופה: האם כדאי להמשיך להשקיע או לקיים שיתופי פעולה עם ישראל, כשעתיד היחסים האלו לוט בערפל? יש חשש מחרמות אקדמיים, צמצום השקעות, ואובדן אמון מצד שותפים קרובים. זהו נזק אסטרטגי שעלול להתרחב אם לא נטפל במישור המדיני ובאמון מול הקהילה הבינלאומית".

הפוסט האיחוד האירופי וישראל – על סף משבר? – ראיון מיוחד עם ד"ר מאיה שיאון צדקיהו, מנהלת תכנית יחסי ישראל – אירופה במיתווים הופיע לראשונה ב-Mitvim.

את הסערה האירופית החלה שיחת הטלפון שיזם דונלד טראמפ עם ולדימיר פוטין, ולאחריה מפגש שרי החוץ של ארצות הברית ורוסיה בריאד, כשאוקראינה ואירופה אינן בחדר. באופן בוטה וחסר בסיס, טראמפ האשים את אוקראינה בפריצת המלחמה, כינה את וולודימיר זלנסקי "דיקטטור" ואמר לו להגיב במהירות, אחרת לא תישאר לו מדינה.

במלאות שלוש שנים להתקפת רוסיה על אוקראינה (24 בפברואר), ניסתה ארצות הברית להעביר בעצרת הכללית של האו"ם נוסח החלטה שלא מזכיר את רוסיה כצד התוקף, ואין בו אזכור לאמנת האו"ם ועקרונותיה.

האירופים השיבו מלחמה שערה. הם הובילו יוזמה לשינוי הטקסט כך שישקף את עמדת המערב והצליחו לתקנו: רוסיה היא זו שתקפה את אוקראינה, ויש לקדם שלום צודק, מקיף ובר קיימא עבור אוקראינה. מה עשתה ישראל? הצביעה עם ארצות הברית, רוסיה, בלארוס והונגריה נגד התיקונים האירופיים.

קשה לדמיין את ישראל מצביעה אחרת מארצות הברית, שמגינה עליה באו"ם השכם והערב. אבל הצבעה זו חושפת את המחיר המדיני שייגבה אם הקרע הטראנס-אטלנטי יחריף. האם ישראל חייבת לבחור צד? ואם כן, איזה צד עליה לבחור?

שובה של גרמניה

בתגובה לצעדים של ממשל טראמפ, נשיא צרפת עמנואל מקרון גיבש הרכב של 19 מדינות, שמלבד ארצו כולל את האירופיות הגדולות – בריטניה, גרמניה, איטליה, פולין וספרד – ונוספות כמו הולנד ודנמרק, וכן את קנדה הלא-אירופית. ארה"ב לא נכללה כמובן בהרכב, וגם לא המדינות הפרו-רוסיות והסוררות – הונגריה, סלובקיה וטורקיה.

מזכ"ל נאט"ו מארק רוטה, נשיאת הנציבות האירופית אורסולה פון דר ליין ונשיא המועצה האירופית, אנטוניו קושטה, ישבו אל השולחן בפריז. אך ראשי הארגונים הללו מייצגים הרכב חסר, ומנדט חסר: נאט"ו מינוס ארה"ב, טורקיה והונגריה, האיחוד האירופי ללא חלק מחברותיו. כך אמנם אפשר לקבל החלטות משמעותיות יותר, אך לא לפעול דרך ארגונים אלו.

ניכר שאירופה מכינה את עצמה לריצוי טראמפ מצד אחד, למשל בכך שהיא שוקלת להעלות את שיעור ההוצאות הביטחוניות לשלושה אחוזים ויותר מהתמ"ג (עלייה נדרשת לבניית הגנה ביטחונית אירופית משמעותית יותר עם – ובטח בלי – ארצות הברית לצדה); ומצד שני מתכוננת למקרה שלא יהיה מנוס מעימות חזיתי עם טראמפ סביב אוקראינה.

הפוסט טראמפ ופוטין נגד אירופה: איפה ישראל בסדר העולמי החדש? הופיע לראשונה ב-Mitvim.

מאמר זה פורסם בעדכן האסטרטגי של המכון למחקרי בטחון לאומי, גיליון 27 (4), נובמבר 2024.

הפוסט תגובת אירופה למלחמה בעזה: יכולותיה ושאלת היותה שחקנית הופיע לראשונה ב-Mitvim.

בישראל חשבו שהבחירות לפרלמנט האירופי קריטיות בגלל שהן מבטאות את עלית הימין הקיצוני. אך זו לא הסיבה. אפקט הדומינו שלהן בצרפת הוא הדרמה הגדולה. הן חשובות כיוון שגרמו לעמנואל מקרון, נשיא צרפת, להכריז על בחירות בזק לאסיפה הלאומית במדינתו. אתמול התקיים הסבב הראשון שלהן ב-577 מחוזות בחירה, וביום ראשון הבא יתקיים הסבב השני שיכריע בין שני המועמדים המובילים בכל מחוז. אלו בחירות דרמטיות לא רק לצרפת אלא לאיחוד האירופי ולאירופה.

אחרי שמקרון מחק מפלגות שמאל וימין מתונות בבחירות הקודמות (2017, 2022), בבחירות אלו מפלגת המרכז שלו עצמו צפויה להתכווץ. הסקרים צופים שמפלגת הימין הקיצוני של לה פן תזכה בכ-260 מתוך 577 המושבים. במושבים רבים אחרים יזכה השמאל הקיצוני של מלנשון. במדינה בה אסור לסקור השתייכות דתית, מקרון מזהיר ממלחמת אזרחים בין שני הקצוות המקוטבים במדינת ה"חירות, (אי) שיוויון, (והעדר) אחווה".

תוצאות הבחירות לפרלמנט האירופי הראו החלשות פוליטית משמעותית גם לקואליציה של אולף שולץ, קאנצלר גרמניה. כך שבשקלול, הן מבטאות את ההיחלשות הדרמטית, כנראה הקריסה, של הציר הצרפתי-גרמני שהנהיג וקידם את תהליך האינטגרציה האירופית מאז 1950. ציר זה מקרטע כבר שנים, אבל כעת נראה שהחלק הצרפתי בו יקרוס, ושולץ, שיוותר להחזיק בו, כל כך אפור, כל כך מפחד מהעבר של מדינתו. ובטח שאינו רוצה לשתף פעולה עם ממשלת ימין קיצונית, ששורשיה ההיסטוריים במשטר וישי, ששיתף פעולה עם הנאצים במלחמת העולם השניה. וטוב שכך. אבל המשמעויות לאירופה חמורות.

קריסת המרכז בצרפת לימין הקיצוני מחד ולשמאל הקיצוני מאידך היא סכנה לעמידת אירופה מול פוטין, איראן וסין. היא סכנה להחזקת האיחוד האירופי רלוונטי ונאט"ו תפקודית. מקרון הוא מי שדגל באג'נדה הכי פרו איחוד-אירופי, לאחרונה גם הכי מיליטנטית מול רוסיה, וגם שיפר את היחסים הטראנס-אטלנטיים עם ארה"ב.

הבחירות הלאומיות בצרפת עלולות לשתק את מדיניות החוץ האירופית עוד יותר מהרגיל. אמנם המסורת ברפובליקה החמישית היא שהנשיא מוביל את מדיניות החוץ, אך מה יהיו עמדותיו של שר חוץ ממפלגת לה-פן אין לדעת, אם כי ניכרים נסיונות המיתון ונמחק המצע שיצא נגד נאט"ו. יש להזכיר גם כי צרפת מחזיקה במושב קבוע במועצת הביטחון.

כתוצאה מהחלשות צרפת וגרמניה, הממשלות החזקות באירופה יהיו איטליה בראשות מלוני ופולין בראשות טוסק. הוא ימין ליברלי. היא ימין אירוסקפטי, שאמנם מיישרת קו עם מדיניות החוץ של בריסל (תמורת מדיניות הגירה ימנית יותר), אבל מסיגה את שלטון החוק ואת הדמוקרטיה הליברלית בבית (צמצום חופש עיתונות, זכויות להט"ב, חברה אזרחית וכד'). כיצד תראה ותתפקד אירופה שכזו?

בבריטניה אלו דווקא הלייבור שישובו לשלטון אחרי 14 שנים. השמרנים בצלילה חופשית, ונייג'ל פראג', הפופוליסט המסוכן, שהקים את מפלגת UKIP ("עצמאות לבריטניה"), וחולל לממלכה ולתושביה נזק כלכלי ופוליטי בלתי ישוער ביציאתה מהאיחוד האירופי, עומד לזרוע כאוס בשנית ולהכנס לבית הנבחרים עם אג'נדה פופוליסטית ופרו-רוסית. האם שוב אירופה המזדקנת תהיה תלויה בבריטניה (הפעם לצד גרמניה) להצלתה? אחרי ברקסיט בריטניה כה חלשה כלכלית, שזהו תסריט רע. לפחות היא עצמאית במדיניות החוץ שלה מהאיחוד האירופי. כשהבחירות בארה"ב בפתח, ובעימות עם טראמפ חולשת ביידן היתה ניכרת, נראה ש'המערב' במצב הקריטי ביותר בעיתוי הגרוע (ביותר?) לנוכח העליה בסיכונים הגלובלים מול רוסיה, איראן וסין.

הפעמונים המצלצלים באירופה צריכים לצלצל גם בישראל. הבחירות ברחבי אירופה חשובות לישראל. אירופה היא עדיין צבר המדינות הדמוקרטיות – ליברליות הגדול בעולם. היא אמנם מישנית בהשוואה לארה"ב  בחשיבותה האסטרטגית- בטחונית לישראל, אך כלכלית אירופה היא השותפה הגדולה שלנו. אם אירופה נחלשת עוד לפני ארה"ב, אלו סימנים מעודדים לשאיפות האימפריאליות של רוסיה, איראן וסין.

לנוכח זמנים אסטרטגיים עולמיים שכאלו, על ישראל להיערך אסטרטגית וטקטית ולבחור בברית ההגנה עם סעודיה וארה"ב כנגד איראן, עליה אירופה תברך. אלו ימי בחירות דרמטיים ביותר לאירופה, בקרוב לארה"ב, וישראל חייבת לבחור נכון. יש לדבר אמת לעם, לציבור, שיקרא את המפה העולמית והאזורית המבהילה. למקרון זה כבר לא יעזור. אך אין דרך אחרת. המרכז – מהימין לשמאל המתון – חייב להחזיק אל מול הקיצוניים המאגפים אותו.

המאמר פורסם ב-7.1.24, באתר מעריב.

הפוסט פעמוני האזעקה מצלצלים: אפקט הדומינו של הבחירות לפרלמנט הצרפתי ישפיע גם על ישראל הופיע לראשונה ב-Mitvim.

מבול המדינות המערביות שמכירות במדינה פלסטינית לא הגיח כרעם ביום בהיר. 143 מדינות כבר עשו זאת, רובן כאשר יאסר ערפאת הכריז על הקמתה באלגי'ר, 1988, ואחרות "טפטפו" לאורך הדרך, כמו שבדיה ב-2014. לפני חודשיים שרי החוץ של בריטניה וארה"ב הצהירו שממשלותיהם שוקלות זאת.

כעת, עם ההכרזה על הכרה קרובה במדינה פלסטינית מצד נורבגיה, אירלנד, ספרד וסלובניה (כשגם מלטה ובלגיה על הקו), הטפטוף מתחיל להראות כמו צונאמי. הסרבנות המדינית של נתניהו להצהיר על נכונות עתידית להקמת מדינה פלסטינית מפורזת בכפוף לערבויות ביטחוניות בינ"ל מבודד ומחליש את ישראל ופוגע בה. התוצאה עלולה להיות הרסנית לישראל.

אחרי שלושה עשורים של דיונים רבים במליאות פרלמנטריות ברחבי העולם ובאספות שונות במסגרת האו"ם, הפלסטינים זכו למספר הישגים מרכזיים: העמקת קשריהם הדיפלומטיים והכלכליים עם אותן מדינות שהכירו בהם, וגם עם מדינות המערב האחרות, והכרזת הרשות הפלסטינית כמדינה משקיפה-לא חברה בעצרת הכללית של האו"ם ב-2012. אולם עם ההכרה הזו הפלסטינים לא יכולים "ללכת לבנק" ולפדות מדינה. מדינה פלסטינית ממשית אין ולא תהיה ללא הסכמת ישראל. אם כן, מה המשמעות של הכרה במדינה פלסטינית מבחינת ישראל?

אם ההכרה במדינה פלסטינית תעצר באותן 4-5 מדינות אירופית, המהלך שלהן יהיה סימבולי בלבד, בדומה למהלך השבדי מ-2014. אך התסריט השני הוא שהכרה מצידן, במציאות בה העולם עומד לצד הפלסטינים, פותחת את הסכר בפני הכרה על-ידי 50 המדינות שטרם עשו זאת, ובהן "הרוב המוסרי" האירו-אטלנטי (צרפת, גרמניה, בריטניה ובראשן ארה"ב). בתסריט כזה ההשלכות לישראל עלולות להיות חמורות.

יש קונצנזוס בקרב החברות באיחוד האירופי ובארה"ב שצריכה לקום מדינה פלסטינית, שהפתרון היחידי לסכסוך הוא שתי מדינות לשני עמים החיים זה לצד זה בבטחון ובשלום (לכל הפחות ללא אלימות). זהו חזון ראוי. מה שהמדינות הנוכחיות שעומדות להכיר במדינה פלסטינית אינן מבינות, או אינן רוצות לראות הוא שהכרה חד-צדדית במדינה פלסטינית לא תביא למדינה פלסטינית דה-פקטו ולא תביא בטחון לפלסטינים או לישראלים. במציאות שבה הרשות הפלסטינית בשיא חולשתה וחמאס זוכה לפופולריות רבה ברחוב הפלסטיני, ההכרה החד צדדית במדינה פלסטינית של מדינות המערב עלולה להביא למדינת חמסטאן. הדבר נוגד את האינטרסים של אותן מדינות שמבקשות לקדם ביטחון, יציבות ושלום במזה"ת.

ממשל ביידן הבהיר כי לא יכיר במדינה פלסטינית וכי הכרה שכזו צריכה להיות במסגרת משא ומתן על הכרה ישראלית במדינה פלסטינית, ולא באופן חד-צדדי. באמצעות מהלך זה יהיה ניתן להעמיד דרישות לצד הפלסטיני, שיבטיחו ביטחון עבור ישראל: פירוז, דה-רדיקליזציה, מאבק בלתי מתפשר בטרור ותיאום בטחוני. עם זאת, משא ומתן שכזה אינו צפוי תחת ממשלת נתניהו-סמוטריץ, שהמשיחיות הקיצונית שבה חסרת מדינאות.

נטישת המערכה המדינית על-ידי נתניהו במהלך המלחמה, זירזה את ממשלות נורבגיה, אירלנד וספרד להכיר במדינה פלסטינית, צעד שבמידה רבה טומן בחובו רווח פוליטי עקב התמיכה הרחבה בקרב מצביעיהן. יש מנהיגים שמחפשים מיצוב כדי לקבל תפקיד בינלאומי. תג המחיר שממשלת נתניהו מסוגלת לגבות ממדינות אלו אינו גבוה: החזרת שגרירינו לישראל מוריד מישראל כח דיפלומטי דווקא בשעה שהיא זקוקה לו יותר מכל, מאחר ופגישות רמות דרג רק שגרירים מסוגלים לקיים. בשעה כלכלית קשה זו לישראל, יהיה קשה ואף בלתי אחראי לפגוע במכירת נשק או העברת מודיעין הדדית.

יש לזכור כי התגובה האירופית ל-7/10 היתה תמיכה אדירה בישראל והתייצבות חסרת תקדים לצידה. ממשלת הימין הנוכחית הצליחה לעשות מחיקת ערך אדירה מול ממשלות ביקורתיות שעל ידי נקיטת מדינאות חיובית ניתן היה לקרבן במקום להרחיקן. המהלך של נורבגיה, אירלנד וספרד נעשה ברובו כנגד ממשלת נתניהו-סמוטריץ, מתוך רצון לראות שתי מדינות החיות זו לצד זו בשלום ובביטחון.

אכן, הקמת מדינה פלסטינית היא מחשבה קשה לרוב הישראלים, אך במציאות שבין הירדן לים חיים 7 מיליון יהודים ו-7 מיליון פלסטינים, ההיפרדות מהפלסטינים על-ידי משא ומתן מדיני יאפשר לקבל ערבויות בינ"ל שהמדינה הפלסטינית תהיה מפורזת ולתבוע מהם צעדים כמו דה-רדיקליזציה. זהו מהלך חיוני לאינטרס הלאומי שלנו כדי להישאר מדינה דמוקרטית ומדינת העם היהודי.

על ישראל להתנער מכישלון חוסר המדינאות של נתניהו, שמובילה את מדינות המערב להכרה במדינה פלסטינית שעלולה להפוך לחמאסטן על אמת. ישראל, הפלסטינים, המדינות האזוריות והמערב מוכרחים להתחייב לתהליך של משא ומתן ממושך שיבטיח מחד את חיזוק המחנה המתון שרוצה בשלום ובביטחון, ויסכל מאידך את מאמצי חמאס, חיזבאללה ואיראן לערער את המזרח התיכון.

המאמר פורסם ב-23.5.24 במעריב.

הפוסט הסרבנות המדינית של נתניהו מובילה להכרה חד צדדית במדינת "חמאסטן" הופיע לראשונה ב-Mitvim.

מיד עם תחילת הלחימה, ארצות הברית, גרמניה, בריטניה ודמוקרטיות אחרות התייצבו לצד ישראל. ביקורי ההזדהות, משלוחי התחמושת, הקואליציה נגד החות'ים והקפאת תקציבי אונר"א, הם חלק מביטויי התמיכה בישראל של בעלות בריתנו.

אבל האינטרס הישראלי מצריך צעד נוסף מצד חברותינו. צעד ששר החוץ הבריטי, דיוויד קמרון, ושר החוץ האמריקאי, אנתוני בלינקן, דיברו עליו בימים האחרונים: הכרה במדינה פלסטינית.

מבחינת בריטניה מדובר בהשלמת הצהרת בלפור, שקראה להקמת בית לאומי לעם היהודי, משום שללא בית לאומי לעם הפלסטיני, אנחנו לא נהיה עם חופשי בארצנו. היפרדות ביננו לבין הפלסטינים משמעה שמירה על מדינת ישראל דמוקרטית ומדינת העם היהודי.

הכרה במדינה פלסטינית תדגיש באופן ברור מה שהקהילה הבינלאומית אומרת לישראל שנים רבות: הפתרון המדיני הרצוי לסכסוך הישראלי-פלסטיני הוא היפרדות לשתי מדינות. אל מול קואליציית נתניהו, המובלת על ידי חבריה הקיצוניים, יש צורך להעמיד את קואליציית השפיות, שתובל על ידי ארצות הברית, בריטניה והאיחוד האירופי. אליהן יצטרפו מדינות ערב הפרו מערביות. הפרטים כיצד ההיפרדות הזו תראה יושארו למשא ומתן בין ישראל לפלסטינים. אחד התנאים המדוברים כיום, למשל, הוא שפלסטין תהיה מפורזת.

138 מתוך 193 מדינות מכירות כיום במדינה פלסטינית. רובן עשו זאת ב-1988 לאחר שראש אש"ף, יאסר ערפאת, הכריז באלג'יר על הקמת מדינה פלסטינית. בהכרזה זו אש"ף אימץ את פתרון שתי המדינות, בהכירו בהחלטת מועצת הביטחון 242 המתבססת על קוי 1967. כ-30 מדינות הכירו במדינה הפלסטינית לאחר 2011, כשאבו מאזן הוביל מהלך להתקבל כמדינה חברה באו"ם.

אולם כ-50 מדינות נמנעו עד כה מהכרה במדינה פלסטינית, על אף שרובן תומכות בהקמתה. אלו מדינות "הרוב המוסרי", כפי שכינה אותן ב-2011 מי שכיהן כשגריר ישראל באו"ם, רון פרושאור, כשניסה לגייס קבוצה גדולה ככל שניתן שתימנע בהצבעה. בכך ישראל רצתה לאותת ש"הרוב המוסרי", המורכב ממעצמות דמוקרטיות משמעותיות, לא תומך בהחלטה זו. בפועל "הרוב המוסרי" נחלק בין שלושת המחנות: 138 מדינות תמכו בהחלטה (כולל צרפת וספרד), 41 נמנעו (כולל גרמניה ובריטניה) ורק תשע התנגדו, בראשן ארה"ב, צ'כיה וקנדה.

כשישראל מובלת על ידי ממשלה קיצונית, על אזרחי ישראל לקרוא ל"רוב המוסרי" הבינלאומי להטביע את חותמו הערכי בהכרה גורפת במדינה פלסטינית כדי להביס את הקיצוניות, ולייצר אופק מדיני שיאפשר יצירת אלטרנטיבה לחמאס.

העמידה לצד ישראל ולצד האינטרסים הקיומיים שלה, מחייבת הובלה בינלאומית לכיוון של הכרה במדינה פלסטינית ולקידום הפתרון היחיד – שתי מדינות לשני עמים שיצילו את ישראל מקטסטרופה דו-לאומית אליה אנחנו מתקדמים בהיעדר הסדר המאפשר היפרדות.

כיום ארה"ב, בריטניה, קנדה ו-19 מהחברות באיחוד האירופי, ביניהן גרמניה, צרפת ואיטליה, טרם הכירו במדינה פלסטינית, אך כולן מקיימות איתה יחסים דיפלומטיים. יש להבהיר כי הכרה במדינה פלסטינית היא צעד סמלי בעיקרו. היא לא תוביל אוטומטית להקמתה ולא תקבע גבולותיה. היא כן תאותת באופן חד למדינת ישראל ולכל מי שיעמוד בראשה על הכיוון הנדרש על ידי הקהילה הבינלאומית, כאשר פרטי הסכם ההיפרדות יקבעו במשא ומתן בין ממשלת ישראל לממשלה הפלסטינית.

מהלך כזה יעודד את הרשות הפלסטינית לערוך את שידוד המערכות הנדרש על ידי הקהילה הבינלאומית בהובלת ארה"ב. זהו הכיוון הבינלאומי הרצוי על ידי בעלות בריתנו לפתרון הסכסוך הישראלי-פלסטיני-ערבי, למימוש הנורמליזציה עם סעודיה, לתכנית השקעות כלכלית שתפריח את האזור (למשל המסדרון הכלכלי מהודו לאירופה, שיעבור דרך המפרץ, ירדן וישראל), וליצירת קואליציה אזורית המופנית נגד איראן.

מהלך כזה ייצור "ברית מתונים" – ארצות הברית, בריטניה, האיחוד האירופי ואזרחי ישראל שוחרי השלום, אל מול ציר הקיצונים בהובלת הבן גבירים והסינווארים – שנבנים מהעצמת הסכסוך ולא מעוניינים בפתרונו.

הכרה בינלאומית רחבה במדינה פלסטינית תסמן לממשלה הישראלית את הדרך בה עליה לבחור – דרך של הידברות. להבין כי אם לא תסיר מעצמה את המחנה המסוכן של הטרנספר והסיפוח, היא תהפוך את ישראל למצורעת, כמו שלטון האפרטהייד בדרום אפריקה. על ישראל לבחור להיות חלק מרכזי בסדר העולמי המתגבש בין הדמוקרטיות הליברליות, בהובלת ארצות הברית, בריטניה והאיחוד האירופי, ולא להיזרק לצד הדרך כמדינה שאיש לא רוצה קשר עימה.

קיים קונצנזוס בינלאומי בתמיכה בפתרון שתי המדינות – למעט איראן, חמאס ובנימין נתניהו. זה הנושא היחידי כמעט שארה"ב יכולה להסכים עליו עם רוסיה וסין, שכבר הכירו במדינה פלסטינית. אפשר לבנות על הקונצנזוס הזה כדי לקדם מהלך בינלאומי שיהפוך את הטרגדיה של ה-7 באוקטובר להזדמנות מדינית.

ערך מוסף נוסף למהלך אמריקאי של הכרה במדינה פלסטינית, יהיה שיקום מעמדו של הנשיא ג'ו ביידן בקרב הבוחרים הפרוגרסיביים. חודשי הלחימה והתמיכה החד משמעית של הנשיא האמריקאי בישראל, פגעו במעמדו בקרב ציבורים נרחבים. אל לנו לשכוח עד כמה נוראה האלטרנטיבה. דונלד טראמפ הוא סכנה ברורה לעולם הדמוקרטי. הנשיא לשעבר שהתחייב להיות דיקטטור "רק ליום אחד", עלול לחזור לבית הלבן נטול בלמים, מוקף בקבוצה פנאטית. בממשל טראמפ הנכנס לא יהיו עוד "מתונים", אלא רק אנשים שצמחו בערוגת השנאה והאגו חסר הגבולות של מי שהוכיח אין ספור פעמים שטובתו האישית חשובה לו יותר ממדינתו (בדומה לראש ממשלתנו).

ההכרה הבינלאומית של "הרוב המוסרי" הבינלאומי במדינה פלסטינית הוא מהלך ציוני, שיחזק את עתיד מדינת ישראל כמדינת הלאום הדמוקרטית של העם היהודי. מהלך שיכול להיות גלגל ההצלה מממשלת הביעותים של נתניהו, איתמר בן גביר ובצלאל סמוטריץ', וגלגל הההצלה של העולם מטראמפ ומההשפעה האזורית של איראן. מהלך שאם יתקדם, יוכל סוף סוף להביא יותר יציבות ושקט לאזור המוכה והחבול שאנו מתגוררים בו.

המאמר פורסם ב״זמן ישראל״ ב-7 לפברואר.

הפוסט הכרה של מדינות "הרוב המוסרי" במדינה פלסטינית הופיע לראשונה ב-Mitvim.

״לא, אתם לא מבינים", אמרו המשוררים, "הציוץ הוא משיר גוספל ידוע". "לא," אמרו אנשי הדת והרוח, "מה לאירלנד ולגוספל? זה פסוק מהברית החדשה". "לא," אמרו הדיפלומטים וחוקרות היחסים הבינלאומיים, "זו פשוט אירלנד". יממה לאחר הציוץ המביש פרסם ורדקר את נוסח הודעתו המלא. "ילדה קטנה שנחטפה מביתה והוחזקה בשבי כמעט שבעה שבועות" כתב, ואף הוסיף "מחשבתנו ותפילותינו עם כל השבויים בעזה". המילה "עזה" היתה הרמז היחידי לכך שנשבתה בידי חמאס, שביצע פשעי מלחמה אכזריים בישראל. המילה "חמאס" לא הוזכרה בהודעתו. גם לא "טרור" או "טרוריסטים".

בציבור האירי רבים מביטים על טרוריסטים כעל לוחמי חופש. ההסבר טמון בהיסטוריה שלהם. במשך מאות שנים האירים היו תחת כיבוש בריטי. הם זכו בעצמאות ב-1921 לאחר מלחמת גרילה, בה עמדו קטנים ומעטים מול צבא בריטי גדול ומחומש. רפובליקת אירלנד קמה על חלקו הדרומי של האי האירי, כשבצפון הבריטים המשיכו לשלוט. עד היום צפון אירלנד היא חלק מבריטניה הגדולה. ישראל נתפסת כהמשך של הקולוניאליזם הבריטי, וכיבוש השטחים במלחמת ששת הימים הפך את ישראל מדוד לגולית הכובש.

משנות ה-1960 גם בצפון אירלנד פרצו מהומות. ה-IRA, המחתרת האירית הקתולית, תקפה את הצבא הבריטי ואת ה"מתנחלים" הבריטים הפרוטסטנטים, שהתיישבו בה מהמאה ה-17. מטרתם היתה להיפרד מבריטניה ולהצטרף לאירלנד. הסכם יום שישי הטוב שנחתם ב-1998 הצליח להביא לרגיעה, וצפון אירלנד קיבלה אוטונומיה מסוימת בתוך המסגרת הבריטית. מי שבעיני הבריטים נחשבים לטרוריסטים מוצגים באירלנד כלוחמי חופש. זהו גם היחס לפלסטינים. מי שיבקר בבלפאסט, בירת צפון אירלנד, יראה דגלי פלסטין בצד הקתולי בעיר, בעוד הפרוטסטנטים בה פרו-ישראלים.

למורשת הגרילה האירית מתווסף אלמנט של פציפיזם. אירלנד היא מדינה ניטרלית. היא לא נלחמה במלחמת העולם השניה ושומרת על הניטרליות שלה מאז, ולכן אינה חברה בנאט"ו. צבא אירלנד מונה כעשרת אלפים איש בלבד.

זה יכול היה להיות יותר גרוע. מבין האפשרויות הפוליטיות באירלנד, הממשלה הנוכחית, שמורכבת ממפלגות מרכז (פיאנה פול), וימין-מרכז (פיאנה גייל) והירוקים, עדיפה לישראל. לו מפלגת השמאל, שין פיין, שיצאה מארגון לוחמי החופש/הטרור ה-IRA, היתה בשלטון, היינו מקבלים את הממשלה הכי פרו-פלסטינית (ואולי אף פרו-חמאס) שיכולה להיות. השין פיין, למשל, קוראים להחרים את ישראל.

למזלה של ישראל, אירלנד חברה באיחוד האירופי. יחסי הסחר של 27 המדינות החברות בו מוסדרים על ידיו, ואינם בסמכות הממשלות הלאומיות. לכן הקריאות לחרם על סחורות מישראל חסרות תוחלת. תהיה זו הפרה של חוק האיחוד האירופי שחל על אירלנד, והיא תהיה צפויה לעמוד למשפט בבית הדין האירופי לצדק ואף לקנסות. האיחוד האירופי, יש לציין, מאז ה-7 באוקטובר, עומד על זכותה של ישראל להגן על עצמה, אך מדגיש כי עליה לעשות זאת לפי המשפט הבינלאומי והמשפט ההומניטרי הבינלאומי.

הציוץ של ורדקר עורר גל תרעומת מוצדק בישראל. אך כדאי לעצור לרגע להרהר כיצד ישראל נתפסת באוקראינה ובעולם כשראשי ממשלתנו הוציאו הודעות שאינן מגנות את רוסיה, ואף אינן מזכירות אותה בשמה, אחרי שהתקיפה את אוקראינה ב-24 בפברואר 2022.

בואו נביט עוד קצת למראה הישראלית. סקר של מכון מיתווים שנערך ביולי 2022 וביולי 2023 שאל "מה צריכה להיות מדיניות ישראל ביחס למלחמה באוקראינה?" הסקר מצא כי רק 28% ו-33% בהתאמה מהנשאלים רצו לתמוך באופן מלא באוקראינה. 53% ו-44% בהתאמה רצו "ללכת בין הטיפות", כלומר שישראל תשמור על עמדה עמומה ולא תקח צד. כאשר אותה שאלה נשאלה בנובמבר, בעיצומה של המלחמה בעזה, התוצאה הראתה היפוך: רק 25% רצו להמשיך ללכת בין הטיפות, ואילו 50% רצו לתמוך באוקראינה.

גדלנו על "או"ם שמום" ועל כך שעם ישראל הוא "עם לבדד ישכון ובגויים לא יתחשב". אולם אם לא נתחשב במדינות אחרות במצוקה, איך נצפה שהן יתחשבו בנו? לדיפלומטיה וליחסי החוץ של ישראל יש ערך רב ביצירת קואליציות לטובתה או במאבק בצמצום הקואליציות שנגדה. לכן חשוב ששגרירת ישראל באירלנד, דנה ארליך, ממשיכה להאבק להסביר את עמדת ישראל.

בהודעת שר החוץ האירי לאחר שחרור אמילי הנד, המילה "חמאס" אוזכרה בפסקה האחרונה "אני מודע לכך שכיום עדיין חטופים רבים נשארו בידי חמאס. אני חוזר על קריאתי לשחרור כל החטופים באופן מיידי וללא תנאי". זה לא מספיק, אבל זה עדיף מכלום.

המאמר פורסם ב״מעריב״ ב-27.11.

הפוסט זה לא גוספל, זו אירלנד: שורשי הסלידה האירית מישראל הופיע לראשונה ב-Mitvim.

בשבוע הראשון למלחמה הזעזוע של מנהיגי אירופה מזוועות פשעי חמאס נגד האנושות היה אדיר ותמיכתם בישראל ובזכותה להגן על עצמה היתה חד–משמעית וגורפת. בשבוע השני נשמעו קולות ביקורת על עמדות פרו-ישראליות מידי של נשיאת הנציבות האירופית. בסוף השבוע השלישי הויכוח בין מנהיגי 27 המדינות החברות באיחוד האירופי כבר נסוב סביב נוסח הפסקת האש/השהיה/השהיות הומניטריות. גרמניה, אוסטריה וצ'כיה התנגדו לקריאה להפסקת אש הומניטרית, מכיוון שזו תיצור לחץ מדיני על ישראל, ותמכו בהשהיה הומניטרית בלבד. אירלנד וספרד קראו להפסקת אש. ההחלטה הדגישה חשיבות הגנה על חיי האוכלוסיה האזרחית ולאפשר סיוע הומניטרי רציף לרצועה. אלו סימנים שמתחילים להעיד על שחיקת התמיכה האירופית. 

בסבבי הלחימה הקודמים נגד חמאס ב-2008 ו-2014 ישראל למדה שהתמיכה האירופית נוטה להתהפך. מה שמתחיל כתמיכה בישראל עבר תוך כשבועיים לקריאה להפסקת אש ובהמשך אף לגינוי ישראל על חוסר המידתיות בין הנזק וההרג שעשו טילי הקסאם בישראל לעומת הנזק וההרג שגרמו הפצצות חיל האויר ברצועת עזה. כיצד ישראל יכולה להימנע מהתהפכות אירופית ולשמר תמיכה מדינית רחבה ומתמשכת ככל שניתן, שתאפשר לה מרחב תמרון צבאי בלחימה בחמאס?

לשם כך יש להבין איפה מתקפת חמאס "פוגשת" את אירופה, כלומר מהי מפת הרגישויות והאינטרסים האירופים.

מקור ההתהפכות של אירופה נמצא בהמשך למשפט שלישראל הזכות להגן על עצמה: עליה לעשות זאת לפי המשפט הבינלאומי (משב"ל) והמשפט ההומניטרי הבינלאומי. זהו חלק מערכי הסדר העולמי הבינלאומי שארה"ב ומערב אירופה ייסדו לאחר 1945, מתוך שאיפה להגביל את זוועות המלחמה.

מעל שנה וחצי האירופים מאשימים את פוטין בהפרה שיטתית של המשב"ל באוקראינה. אם ישראל תפעל לאור המשב"ל, טענות פוטין שהאירופים מפעילים סטנדרט כפול לרוסיה ולישראל יהיו חסרות בסיס. צה"ל אכן מקפיד לנהוג על–פי המשב"ל ולתקשר זאת לבעלי בריתנו ולעולם. גם הסיוע ההומניטרי לאוכלוסיה האזרחית ברצועת עזה מתרחב. פעולות הומניטריות אלו מבדילות בין ישראל הדמוקרטית לבין ארגון הטרור חמאס.

שימור הסדר הבינלאומי כנגד הציר האוטוקרטי הקורא תגר: רוסיה, איראן וגרורותיה הוא אינטרס אירופי ואמריקאי מובהק. כיום יותר מתמיד הוא גם ישראלי.

במערב אירופה מודאגים מבטחון פנים. הפגנות פרו-פלסטיניות על רקע התמונות מרצועת עזה מפרות את הסדר הציבורי. האנטישמיות בעליה והקהילות היהודיות בסכנה. התראות פיגועי טרור אסלאם פונדמנטליסטי עלו בחלק מהמדינות לדרגה המקסימלית. כדאי שישראל תזכיר לאירופים ששיתוף הפעולה המודיעיני מצידה מנע פיגועים באירופה. אנו באותו צד של המתרס.

האיחוד האירופי ובייחוד חברותיו במזרח מודאגות שהסלמת המלחמה לחזבאללה בצפון תסיט את תשומת הלב העולמית, משאבים ואמצעי לחימה אמריקאים ואולי אירופים מהמלחמה באוקראינה. הרצון הוא לשמר את המיקוד והמשאבים לטובת אוקראינה.

הסלמה בצפון תערער את לבנון. אירופה חוששת מחידוש זרם פליטים לכיוון סוריה, טורקיה ואליה.

טרור, הגירה, אסלאמופוביה ואנטישמיות הם גורמים מוכרים לעלית ימין (ולעיתים גם שמאל) פופוליסטי וקיצוני באירופה. באופן מובן, מנהיגים מהמרכז פועלים מתוך דאגה לעתידם הפוליטי.

אלו חלק מהרגישויות שיש לקחת בחשבון כדי לשמר את תמיכת האירופים, לצד ציפיה לעמידה אירופית איתנה על הערכים שיקרים להם נגד חמאס, ובהמשך נגד איראן.

בטווח הרחוק, ישראל תצטרך לחשוב על "היום שאחרי" המלחמה בחמאס. לא מספיק לפעול לפי המשב"ל בעזה. צריך לפעול לפיו גם בגדה המערבית. פתרון מדיני שיפריד אותנו מהפלסטינים ישמור על ישראל יהודית ודמוקרטית, ויסייע לנו לגבש חזית אמריקאית – אירופית שתתמקד בהגנה מפני איראן.

הפוסט מה לעשות כדי שאירופה תמשיך לתמוך בישראל? הופיע לראשונה ב-Mitvim.

שלשום (שלישי) שב שר החוץ, אלי כהן, מסדרת פגישות בבריסל. לא כל שרי הממשלה הנוכחית מבטלים את הישגי קודמיהם, וכהן, הפועל באופן ענייני ושקול, הביע בפני בכירי האיחוד את רצונו בפיתוח וקידום היחסים. החשש מהידרדרות בחזרה אל "העשור האבוד" תחת ממשלות נתניהו 2021-2009 התבדה עד כה, וטוב שכך. האיחוד האירופי הוא שותף ראשי של ישראל בשורה ארוכה מאוד של תחומים (סחר, מחקר, תעופה ועוד). עם זאת, שינוי המילים והטון שכהן והממשלה החדשה בישראל מביאים ליחסים אלו ניכר.

על הפרק עמד הניסיון לשכנע את בריסל להקשיח עמדות כלפי איראן. אם בשנים קודמות משימת השכנוע בעניין האיראני היתה קשה ביותר, בין היתר כיוון שאחד מהישגיו הבולטים של האיחוד במדיניות החוץ היה הסכם הגרעין (JCPOA) ב-2015, כעת נדמה כי "האסימון נפל" וזאת על רקע העובדה שנשק איראני משמש בחודשים האחרונים את רוסיה לתקוף באוקראינה. המטרה הדיפלומטית של ביקור כהן היתה פתיחת דף חדש עם ז'וזפ בורל, הנציג הגבוה למדיניות חוץ וביטחון של האיחוד האירופי. דף כזה אמנם כבר נפתח בתקופת כהונתו של יאיר לפיד במשרד החוץ, ובכל זאת – בורל ידוע בעמדתו הפרו-פלסטינית והביקורתית כלפי ישראל מאז נכנס לתפקידו בשלהי 2019. אמירותיו בנושא זה ובנושאים אחרים הכעיסו את לפיד וקודמיו.

ובחזרה לניסיון המהפכה המשטרית: כאשר בוחנים לעומק ומשווים בין תגובות הבאות מאירופה לבין התגובות שבאו מארה"ב, הפער ניכר. בייחוד כשמשווים זאת לאופן הטיפול בסכסוך הישראלי-פלסטיני. בעוד שארה"ב נוטה להעביר לישראל את המסרים הקשים בעניין זה בחדרי חדרים, האיחוד האירופי מפרסם את הביקורת הקשה שיש לו כלפי ישראל בריש גלי. והנה, בחודשים האחרונים, לנוכח ניסיון המהפכה, הממשל האמריקאי שינה מהרגלו ודיבר בקול רם ובוטה מחוץ לחדר, ואילו האיחוד האירופי ורוב מנהיגי המדינות החברות בו עברו לדבר בתוך החדר, כשמחוצה לו הם מסתפקים בשליחת איתותים על דאגתם ממהלכי הממשלה.

דברי נשיא ארה"ב, ג'ו ביידן, ב-28 במארס היו חדים וברורים: כל עוד נתניהו לא יפסיק את המהפכה המשפטית-משטרית הוא פרסונה נון-גרטה בוושינגטון. לעומתו, המנהיגים האירופים דיברו רק כאשר נתניהו או בכירים ישראלים אחרים הגיעו לבקרם. מטרת הביקורים מצד הישראלים היתה בעיקר איראן, אך הם נוצלו על-ידי האירופים להעביר מסר לגבי המהלכים הפנימיים בישראל. ללא ביקורים אלו ייתכן שאותם מנהיגים היו שותקים.

נראה כי בורל נשמע לאזהרות המפורשות של כהן לבל יתערב בעניינים הפנימיים של ישראל, ומילא את פיו מים. הפעם היחידה בה התבטא בנושא המהפכה המשטרית היתה כשזומן על-ידי הפרלמנט האירופי לדיון על "המצב הדמוקרטי בישראל והשלכותיו על הפלסטינים". גם אז הריע (בסניטה לממשלה) לדמוקרטיה התוססת בישראל, ויצא ידי חובה כשחזר באופן רפוי/כפוי על האמירה "ערכים משותפים": דמוקרטיה, חברה פתוחה ושלטון חוק, והוסיף "אנו מצפים שזה ימשך". בכל הציוצים במהלך ובסיום ביקור כהן בבריסל לא הוזכרו המילה "דמוקרטיה" והביטוי "ערכים משותפים".

יש כמה הסברים לשתיקת האיחוד האירופי בנושא:

ראשית, עיני האיחוד מופנות למלחמה בין רוסיה לאוקראינה. זהו האיום הביטחוני הראשי והקיומי לו נתונה תשומת לבו. השתיקה לגבי איום נסיגת הדמוקרטיה בישראל היא חלק מהתפנית למדיניות חוץ ריאל-פוליטיק שמוביל בורל. במשבר האנרגיה בו נמצא האיחוד, ישראל היא מקור חשוב לגז (דרך מצרים), מקור חשוב לרכש ביטחוני (למשל מערכת ה"חץ" לגרמניה) ומקור למודיעין על הנשק האיראני שהרוסים משתמשים בו על אדמת אירופה. בעתיד, האירופים אף מקווים שישראל תמכור לאוקראינה נשק הגנתי. אין הרבה קשב לנעשה בישראל פנימה.

שנית, התבטאות מצד האיחוד האירופי בסוגיית המהפכה המשטרית תהיה בבחינת "הרמה להנחתה", שכן בתוככי האיחוד יש כמה מדינות חברות, ובראשן הונגריה ופולין, שמהוות מודל לחיקוי עבור ממשלת ישראל. התבטאות בנושא אמנם תבטא את ערכי היסוד של האיחוד, המופיעים באמנה המכוננת שלו: דמוקרטיה, שלטון חוק, זכויות אדם ומיעוטים, אך הנסיגה הדמוקרטית בחלק מחברותיו תצייר את ביקורתו על ישראל כצבועה, ותפנה בחזרה את אור הזרקורים לפינותיו החשוכות. כל עוד האיחוד לא מצליח להתמודד עם נסיגת הדמוקרטיה במדינות בתוכו, הטפות בנושא יכולות לבוא רק ממדינות חברות בהן (עוד) לא נפלה השלהבת, למשל גרמניה וצרפת. נוסף על כך, קשה לבריסל להשמיע ביקורת על ממשלת הימין הקיצוני שהרכיב נתניהו, כשבאירופה הצלחת מפלגות ימין קיצוני ניכרת בעשור האחרון.

שלישית, להבדיל מהסכסוך הישראלי-פלסטיני, בו לאיחוד האירופי יש מדיניות סדורה מאז 1980, אותה הוא ביטא בהצהרות פומביות רבות, כאן מדובר בעניין פנים-ישראלי, בו לא צפויה להתקבל מדיניות סדורה בעתיד הנראה לעין. גורמים חיצוניים אולי יביעו דאגתם ויזהירו מפני ההשלכות על היחסים (ודי בכך), אך לא ינסו להתערב בנעשה בישראל.

בחירת האיחוד האירופי שלא להתבטא היא ריאל-פוליטיק חכם, אך מאכזב עבור הציבור בישראל המאמין בערכי הדמוקרטיה. הפעם היחידה עד כה שהאיחוד אמר דברים ברורים בעניין, היה כאשר שגרירו בישראל, דימיטר טנצ'ב, התראיין יממה אחרי פיטורי שר הביטחון יואב גלנט. טנצ'ב הדגיש כי כשגריר אינו יכול לתת הוראות למדינה עצמאית וריבונית כיצד לפעול, אך חזר ואמר כי חשוב לאיחוד שישראל תישאר דמוקרטית ושהערכים המחברים בינינו – יישמרו. עוד הוסיף כי כיבוד עצמאות הרשות השופטת היא חלק מדמוקרטיה, שאינה הכרעת הרוב בלבד.

אם כן, האיחוד האירופי זהיר ומחושב, השמיע את קולו מאוחר, ונזהר שלא לדרוך על אצבעות ממשלת נתניהו השישית – ממשלת הימין הקיצונית ביותר שקמה בישראל, הכניסה להסכמים הקואליציוניים את זכותה של ישראל על כל הארץ ואת כוונותיה המפורשות לסיפוח (ה)שטחים. אין זה מפתיע שטובת אירופה קודמת, אך אי העמידה הנחרצת לצד ערכי הדמוקרטיה מאכזבת. ואולי בעצם הציפיות מהאיחוד לא היו ריאליות מלכתחילה?

המאמר פורסם ב"הארץ" ב-4 במאי.

הפוסט בנוגע להפיכה המשטרית, האיחוד האירופי נוהג באופן מחושב וגם מאכזב הופיע לראשונה ב-Mitvim.

הפוסט ​‎שיתוף ​‎פעולה ​‎חוצה ​‎גבולות ​‎באזור ​‎הים ​‎התיכון ​‎ – ​‎הפוטנציאל ​‎לישראל ​‎ולשכנותיה הופיע לראשונה ב-Mitvim.

הפרסום גרר גל של תגובות מתלהמות, הנראות כחלק מקמפיין מתוזמר ומתמשך בהובלת הימין והמתנחלים, כחלק מ"המערכה על שטחי C". השרה אורית סטרוק טענה שזוהי "תוכנית חתרנית להקמת מדינה פלסטינית בניגוד להסכמים ובניגוד לחוק". השר בצלאל סמוטריץ' גרס שהאיחוד האירופי מסייע להקים "מדינת טרור ערבית בלב ארץ ישראל, באופן חד-צדדי". יו"ר מועצת יש"ע, שלמה נאמן, אמר ש"ההשתלטות על שטחי C היא האיום האסטרטגי הכי גדול באזורנו". ח"כים ושרים מהימין התאגדו וניסחו מכתב, בו תבעו מהאיחוד "לחדול לאלתר מבנייה בלתי חוקית בשטח ריבוני ישראלי", ומ"מימון ארגוני דה-לגיטימציה, המקדמים תעמולה אנטישמית נגד מדינת ישראל".

שטחי C מהווים 60% מכלל שטחי הגדה המערבית. בניגוד לטענות הימין, שטחים אלה אינם בריבונות ישראל מכיוון שישראל מעולם לא סיפחה אותם. על-פי הסכם הביניים מ-1995, שטחים אלה, שנכבשו עם כל הגדה המערבית ב-1967, מצויים בשליטה ישראלית "זמנית". למעט האזורים שנותרו למו"מ על הסדר הקבע, עיקר שטחי C אמורים היו לעבור לידי הפלסטינים. אלא שהצדדים, כידוע, לא הגיעו להסכמות והמשך המאבק גרר קיפאון מדיני מתמשך המשליך לרעה על הנעשה בשטחי C. הרשות הפלסטינית, למשל, אינה יכולה לממש את הסמכויות הפונקציונליות שניתנו לה במסגרת הסכם הביניים, כיוון שהשליטה בתנועה, בתכנון ובתשתיות נותרה בידי ישראל.

בהיעדר דיאלוג בונה בין הצדדים, שטחי C הפכו ל'אזורי מריבה". בצד אלימות, טרור ופשיעה, מתרחשת בהם פגיעה אנושה בטבע ובסביבה, ישראל מטרפדת פרויקטי בנייה הכרחיים למחייה פלסטינית, אוכלוסיות פלסטיניות מגורשות לעתים מבתיהן ונזקקות לסיוע הומניטרי בינלאומי. היעדר תיאום ונקיטה בגישה של "משחק סכום אפס" מונעים בנייה ופיתוח בראייה מרחבית ארוכת טווח, כפי שמציעה בריסל.

בחינת ההצעה של נציגות האיחוד האירופי ממחישה עד כמה הטענות הישראליות מופרכות ומונעות מאג'נדה פוליטית. "חזון" האיחוד לא השתנה במאומה. האירופים תומכים זה מכבר בהקמת מדינה פלסטינית בת-קיימא, ומנסים שנים רבות לסייע הומניטרית לאוכלוסייה הפלסטינית המבודדת בשטחי C. החזון הזה תואם למעשה את האינטרס ארוך הטווח שלנו – לקדם את "פתרון שתי המדינות" כדי להבטיח את ישראל כמדינה בטוחה, יהודית ודמוקרטית. הפער העמוק הוא ביחס לאג'נדת הימין הקיצוני, המעוניין לתחם ולבודד ערים פלסטיניות, לספח את מרבית שטחי C לישראל, ולהנציח סכסוך דמים בין העמים. זאת, מבלי לנהל דיון ציבורי על ההשלכות והמחירים הכבדים.

בניגוד לטענות הימין, המסמך האירופי דבק בהסכמי אוסלו ובדין הבינלאומי, ואף ממליץ להימנע מצעדים חד-צדדיים ולנקוט בגישה לא מתעמתת מול ישראל ("Do No Harm"). גישה קונסטרוקטיבית זו נופלת על אוזניים ערלות של פוליטיקאים בממשלת הימין הנוכחית, הרואים כיום ברשות הפלסטינית ובקהילה הבינלאומית "אויבי ישראל", הפועלים יחדיו נגדה "ממניעים אנטישמיים". המסמך גם מתבסס על גישה מקצועית של תכנון מרחבי ושל קיימות סביבתית (Green Energy & Green Economy). במקום שישראל תאמץ את הגישה לקידום משותף של פיתוח ובנייה במימון אירופי, היא נוקטת מהלכים חד-צדדיים מפצלים, מרחיבה ללא סייג את ההתנחלות בעומק השטח, ומתחמת "אזורים צבאיים" נרחבים על חשבון שטחי מחייה פלסטינים. כך הופך השטח לנחלתם של גורמים המשתלטים על קרקעות לא להם ופוגעים בשטח ובאוכלוסייה.

ניכוס טיעוני הפלסטינים בידי הימין הקיצוני, בדבר השתלטותם "הבלתי חוקית" של שטחים "שלנו"; האשמתם בניסיון להתוות את גבולות מדינתם כמעשה גניבה ומרמה מידי מדינת ישראל מעורר השתאות. האשמת הפלסטינים באקטיביזם "התנחלותי" היא כגיבן שאינו רואה את החטוטרת העצומה שעל גבו. רוב האוכלוסייה הפלסטינית בגדה המערבית (כשלושה מיליון תושבים) מתגוררת בצפיפות באזורי A ו-B. באין אישור מצד ישראל, הרשות אינה יכולה להרחיב את שטחי המגורים. בקשות הרשות להיתרי בנייה בשטחי C מסורבות ברוב המקרים. רק חצי אחוז מהן זוכות לאישור מצד המינהל האזרחי. כך, הפלסטינים אינם מסוגלים להתמודד עם הריבוי הטבעי ללא בניה "בלתי חוקית". מאז 1967 עברו לגור בשטחים (לא כולל מרחב ירושלים) יותר מ-460 אלף יהודים. התרחבות ההתנחלויות בקצב מסחרר גוררת סבל לכ-260 אלף הפלסטינים המתגוררים בשטחי C, להרס מבנים ומתקנים, ולגירוש והחרמת רכוש, תוך שישראל היא זו שמפרה את הדין הבינלאומי.

הקהילה הבינלאומית, ובכלל זה האיחוד האירופי, מספקים, על חשבונם, באישור ישראל, ובהתאם להסכמים, סיוע הומניטרי וכלכלי לפיתוח שטחים המצויים עדיין תחת כיבוש. הימין נרתע מלהסית נגד גורמים אחרים (UN-Habitat, USAID) הפועלים אף הם בשטח, תחת עקרונות דומים. הוא נטפל לאיחוד האירופי כשעיר לעזאזל. בניגוד לרוח זעקת "הקוזאק הנגזל", מועצת שרי החוץ של האיחוד האירופי טרם קיבלה החלטה המאמצת את המסמך בדבר פיתוח אזורי C כהחלטה רשמית. כדי שהיא תעבור, היא חייבת להתקבל פה אחד במועצה, בה יושבים נציגי 27 המדינות החברות, לצד שירות החוץ האירופי. עד שתתקבל, מדובר בהצעה ולא ב"תוכנית פעולה".

הדלפת המסמך שחררה מחדש את שד ההסתה נגד האיחוד האירופי מהבקבוק הימני הקיצוני. הסתה מתלהמת נגד האיחוד אינה דבר חדש בקרב פוליטיקאים מהימין, ועל אחת כמה וכמה מהימין הקיצוני. אולם עוצמתה והתלקחותה המהירה מצביעים על שפל מדרגה חדש אליו עלולים להידרדר היחסים בין ישראל לאיחוד תחת ממשלת נתניהו השישית. זאת, לאחר שיקום היחסים בעמל ניכר בתקופת "ממשלת השינוי". שני ההסכמים שקידמה ממשלת בנט-לפיד – Creative Europe וההסכם המשטרתי-מבצעי עם Europol – כבר נתקעו, וסביר שלא יקודמו. אתמול (רביעי) נודע כי האיחוד מחדש את תביעתו לפיצוי כספי מישראל על הרס מבנים ואובדן כספי משלם המסים האירופי.

מתן סמכויות יתר לשרים סמוטריץ' ובן-גביר בניהול פעילות ביטחונית ובניהול כלל הפעילות האזרחית בגדה המערבית, מבהירים את שצפוי לנו – פרובוקציות אלימות, היתר להחמרת פגיעה בפלסטינים, בפרט בשטחי C, ופעולות לקידום סיפוח השטח לישראל. קשה אם כן לצפות לשינוי חיובי בגישת ממשלת ה"ימין על מלא". מנגד, "פתיחת חזית" מול האיחוד האירופי דווקא בעת הנוכחית עלולה לפגוע באינטרס הישראלי ולבסס "קואליציית נגד" רחבה מול ישראל. זאת, דווקא בזמן בו האיחוד מעוניין בהגברת השותפות עם ישראל על רקע מלחמת רוסיה-אוקראינה, ולנוכח הנכסיות הישראלית בתחומי האנרגיה והביטחון.

לפיכך, על ראש הממשלה בנימין נתניהו ושר החוץ, אלי כהן, מוטלת אחריות למנוע את הפיכת שטחי C למוקד חדש של הסלמה ופגיעה נוספת ביכולת ההישרדות של הרשות הפלסטינית, ובה בעת לשמר את היחסים עם האירופים על כנם. לנוכח הרכב הקואליציה הנוכחית, בעמידה על יעדים בסיסיים אלו צפוי להם קרב בלימה קשה.

המאמר פורסם ב"הארץ", ב-12 בינואר 2023

הפוסט הימין מסית נגד האיחוד האירופי עם חטוטרת עצומה על גבו הופיע לראשונה ב-Mitvim.

הפוסט הסכם מסגרת מסוג Partnership Priorities עם האיחוד האירופי – מה (אם בכלל) ישראל מפסידה? הופיע לראשונה ב-Mitvim.

הפוסט הסכם מבצעי בין יורופול למשטרת ישראל: עלית מדרגה בשיתוף הפעולה עם האיחוד האירופי במאבק בפשיעה ובטרור הופיע לראשונה ב-Mitvim.

הפוסט משמעות כינוסה של מועצת ההתאגדות (אסוציאציה) בין ישראל לאיחוד האירופי הופיע לראשונה ב-Mitvim.

מטרת המועצה היא לקיים מדי שנה דיאלוג רם־דרג בין שר החוץ של ישראל לבין "שר החוץ" של האיחוד האירופי, שבו ילובנו נושאים מדיניים וידונו על הרחבת הקשרים בין הצדדים והעמקתם.

בעוד ארה"ב היא השותף הביטחוני הראשון במעלה של ישראל, האיחוד האירופי הוא השותף הכלכלי והמסחרי הראשי, והשותף האסטרטגי שלנו בתחומי מדע וחדשנות, תעופה ותיירות, חינוך ותרבות. הקשרים עם האיחוד משפיעים על שוק התעסוקה, על הורדת יוקר המחיה, על השמיים הפתוחים והמוזלים, ועוד.

לכן, כאשר מועצת ההתאגדות לא התכנסה מאז 2012, הפגיעה ביחסים עם האיחוד האירופי היתה בעיקר מדינית, אבל גם פרקטית. בעוד שכנותינו באזור חתמו במהלך עשור זה על 3-2 הסכמי שת"פ, שבהם קבעו את סדרי העדיפויות לקידום היחסים, ישראל נותרה מאחור עם הסכם ישן ולא מעודכן משנת 2004. יש שיאמרו שהיה די בהסכם מפורט זה כבסיס שיאפשר לקדם את היחסים, ושעדיין יש בו סעיפים רבים שלא מוצו. אכן, גם ללא כינוס מועצת ההתאגדות, היחסים הכלכליים והפרקטיים עם האיחוד האירופי פרחו ושגשגו. עם זאת, קשה להוכיח את המחיר של אי־קידום שיתוף פעולה מהיר או רחב ועמוק מספיק בגלל הידרדרות היחסים המדיניים, שאי־כינוס המועצה שיקף.

עם כניסת יאיר לפיד לתפקיד שר החוץ, הוצב שיקום היחסים עם האיחוד כיעד ראשי. הדיפלומטים הישראלים בבריסל עמלו על כך במהלך השנה והביאו הישג לשר החוץ, שהיום מכהן כבר כרה"מ.

נראה שבאיחוד האירופי הבינו סוף־סוף כי זו הממשלה הכי פרו־אירופית שהיתה בישראל מאז 2009, וכדאי לשקם את היחסים המדיניים באמצעות כינוס המועצה טרם הבחירות בישראל. לראשונה יש בישראל ראש ממשלה שאינו חושש לומר כי הוא תומך בפתרון שתי המדינות, והאיחוד האירופי והקהילה הבינלאומית מאמינים לו.

אם לא יהיו הפתעות בדרך, כינוס מועצת ההתאגדות צפוי להתרחש באוקטובר, לאחר שמועצת שרי החוץ של האיחוד תאמץ עמדה משותפת בנושא. ודאי שהמסמך ימתח ביקורת על התנהלות ישראל בשטחים, וישוב ויקרא לפתרון שתי המדינות. עם זאת, האיחוד גם ישוב ויברך על הסכמי אברהם ועל הנורמליזציה עם מרוקו, ויזמין את ישראל לקיים שיתופי פעולה "משולשים" בין ישראל, האיחוד האירופי ומדינה ערבית שעימה יש לישראל יחסים. האיחוד האירופי יכול להוות כלי להעמקת היחסים של ישראל גם עם מצרים וירדן ואף עם הרשות הפלשתינית.

יש לברך את ראש הממשלה ושר החוץ לפיד על ההישג מדיני, שהיה ויתורגם להעמקת שיתוף הפעולה עם האיחוד האירופי, יתרום לשגשוגה ולחוסנה של מדינת ישראל.

המאמר פורסם ב״ישראל היום״, ב-26 ביולי 2022

הפוסט באיחוד האירופי מרוצים מלפיד הופיע לראשונה ב-Mitvim.

הפוסט דיפלומטיה תרבותית בין ישראל לאירופה: הפוטנציאל הטמון בתכנית קריאטיב יורופ הופיע לראשונה ב-Mitvim.

ההצעה הנוכחית של מקרון צנועה הרבה יותר. במקום חיזוק האיחוד פנימה, היא שמה יהבה על חיזוק הקשר עם דמוקרטיות המצויות מחוצה לו. אם קהילה זו תקום, היא תשמש מעין "מועדון" למדינות שאמנם אינן חברות באיחוד האירופי, אך חולקות איתו את ערכיו: דמוקרטיה, שלטון חוק, שמירה על זכויות אדם. ערכים אלו קובעים כיום את קו השבר האירופי בקונפליקט עם רוסיה.

על פניו, ההצעה מתייחסת ל-12 מדינות בסך הכל: שמונה המדינות שרוצות להצטרף לאיחוד האירופי (חמש מדינות במערב הבלקן, אוקראינה, מולדובה וגיאורגיה), לשלוש מדינות שלא מעוניינות בכך (שווייץ, נורווגיה, איסלנד) ולזו שעזבה אותו (בריטניה, יש שיכללו גם את גרינלנד). טורקיה, שכבר אינה מועמדת להצטרף לאיחוד, לא הוזכרה בהצעה. המועצה האירופית, ובה ראשי המדינות החברות באיחוד האירופי, תתכנס מחר (חמישי) לדון בהצעת מקרון. הצרפתים לוחצים להחלטה בעניין עד סוף השנה.

עבור המועמדות, הקהילה הפוליטית שמציע מקרון אמורה להיות מעין "חדר המתנה" טרום כניסתן לאיחוד האירופי. זאת, הואיל ותהליך ההצטרפות לאיחוד הוא ארוך, ממושך וקשה. מקרון העריך שיקח לאוקראינה שנים רבות ואף עשרות שנים להשלימו. בינתיים, הקהילה הזו תאפשר למדינות החברות בה ליהנות ממעמד משודרג וממסגרת פוליטית שתוכל לתאם עמדות באופן פורמלי ולהגיב לצרכי מדינות, כמו אוקראינה, עד להצטרפותן. עבור הנשארות מחוץ לאיחוד, הקהילה תאפשר להדק יחסים וליהנות מחלק מיתרונות הגודל של האיחוד האירופי מבלי לוותר על אוטונומיה לאומית. לפי ההצעה, מנהיגי הקהילה יפגשו מספר פעמים בשנה (בדרגים שונים) ויוכלו לקבל החלטות. מקרון ציין שהקהילה תעסוק בשיתוף פעולה פוליטי, ביטחוני (לא במובן ההגנתי), בתחומי אנרגיה, תחבורה, השקעות, תשתיות ותנועת אנשים, בדגש על צעירים.

מה תהיינה השלכות הקמת הקהילה הפוליטית האירופית על ישראל? האם ישראל תוכל להצטרף אליה? מנאום מקרון עולים שני תנאים להצטרפות: מדינה אירופית שהינה דמוקרטיה-ליברלית.

ישראל היא דמוקרטיה ליברלית השותפה לערכי האיחוד כשמדובר בנעשה בתוך קוי 67'. אולם מחוץ לקווים האלו, היא מפרה את המשפט הבינלאומי, למשל בבניית ההתנחלויות והעברת אוכלוסייה לשטח כבוש. קריטריון זה מרחיק אותה מהשתייכותה הערכית לקהילה זו, שאם תוקם, תבקש להיות חיץ ברור מול רוסיה. אומנם, בהסכמים בין ישראל והאיחוד האירופי נמצאו נוסחות שיאפשרו לגשר על הפער בין ישראל בגבולות 67' ומעבר להם, אך כשמדובר בבניית פורום ערכי, מדיניותיה של ישראל בתחום הפלסטיני מהווה מכשול.

לגבי מידת זהותה האירופית של ישראל – הדעות חלוקות. הרוב יצדדו בגישה הגיאוגרפית לפיה ישראל אינה חלק מאירופה. הצעת מקרון מתייחסת ל"שכונה המזרחית" של האיחוד, בה נמצאת גיאורגיה למשל, השוכנת ממזרח לים השחור. הצעתו לא מתייחסת ל"שכונה הדרומית", מדרום וממזרח לים התיכון, אליה משייך האיחוד האירופי את ישראל. מיעוט יצדדו בגישה זהותית-תרבותית, לפיה ניתן להגדיר את ישראל, לפחות חלקית, כמדינה אירופית. בהקשר זה יש לציין כי חלקים נכבדים של ה-DNA של מדינת ישראל ואזרחיה עשויים מרכיבים אירופים אנושיים, תרבותיים, מסורתיים, תפיסתיים, ממשליים ואף ערכיים ונורמטיביים. מתוקף קשרי זהות אלו כ-55% מהישראלים זכאים לדרכון אירופי.

לאיחוד האירופי מעגלים שונים של קשרים סביבו. אלו לא מעגלים סדורים, אחד בתוך השני, אלא "גיאומטריה משתנה" וסבוכה (ראו שרטוט) שבה יש מעגלים קרובים יותר לאיחוד ויש רחוקים. המעגל הקרוב ביותר הוא "האזור הכלכלי האירופי" בו משתתפות נורווגיה, איסלנד וליכטנשטיין. שווייץ, שחתומה על מערכת סבוכה של כ-140-120 הסכמים עם האיחוד, המאמצים גם חלק מחקיקת האיחוד האירופי, באה אחריהן. המעגל החיצוני יותר שמור ל"מדיניות השכנות האירופית", ובו 16 מדינות – ממרוקו, דרך ישראל ועד גיאורגיה, אוקראינה ובלארוס. מבין השכנות הללו, ובניכוי המדינות המועמדות להיכנס לאיחוד, לישראל מספר ההסכמים ורמת הקשרים המעשיים העמוקה ביותר איתו.

בין ישראל לאיחוד האירופי מתקיימים קשרים ענפים בתחומי הכלכלה, המחקר והחדשנות, התעופה והתיירות, החקלאות, המשפט ותקינה ועוד. גם תחום האנרגיה קודם לרשימת התחומים הללו עם חתימת מזכר ההבנות בנושא ייצוא הגז מישראל דרך מצרים אל האיחוד בשבוע שעבר. בהקשר זה נדונה גם הנחת כבל חשמל שיחבר בין ישראל, קפריסין, יוון ואיטליה. בשבוע שעבר קיבלה הממשלה החלטה פה אחד בעד הצטרפות ישראל לתוכנית Creative Europe בתחום התרבות והצטרפות לתוכניות נוספות עומדת על הפרק. במעגל אירופי רחב יותר, חתמה ישראל לאחרונה גם על הצטרפותה לאמנת מועצת אירופה למניעת סחר בבני אדם, והפכה למדינה הלא-אירופית הראשונה, שאינה חברה במועצת אירופה, לעשות כן.

בשבועות האחרונים הגיעו לירושלים כמה מבכירי האיחוד האירופי (ומאירופה) והדבר מבטא את חשיבותה בעיני האירופים. התור האירופי לבקר בישראל ארוך, ומפאת העומס נאלץ משרד החוץ לדחות את חלקם. החל את "השיירה האווירית" הנציב לענייני השכנות, אוליבר ורהלי. אחריו הגיעה נשיאת הפרלמנט האירופי, רוברטה מטסולה, לביקור ראשון מחוץ לאירופה מאז שנבחרה. הגיע גם נשיא הבנק האירופי להשקעות. גולת הכותרת היה ביקורה של נשיאת הנציבות האירופית, אורסולה פון דר ליין, שחתם עשור מאז שנשיא או נשיאת הנציבות ביקר בישראל. ממתינים בתור פרנס טימרמנס, סגן הנשיאה והנציב לענייני ה-Green Deal ושינויי האקלים, ומרגריטיס שינאס, הנציב לענייני "דרך החיים האירופית" (כולל פיקוח על שלטון החוק, הגירה וביטחון פנים).

אם הצעתו של מקרון תתקבל, האם כדאי שישראל תבקש מהאירופים להיכלל בו, או שעדיף לה להסתפק במעמד של משקיפה? סטטוס פורמלי בקהילה זו יהווה עיגון נורמטיבי חשוב ואמירה חד-משמעית בדבר השתייכותה של ישראל לקהילת הדמוקרטיות הליברליות ויבטא ערכים שישראל שואפת לשקף. יחד עם זאת, לא סביר שישראל תגיש בקשה זו כיוון שהצטרפות לקהילה הפוליטית תיתן לאיחוד אפשרות מסוימת ללחוץ עליה בקשר לסיום הסכסוך הישראלי-פלסטיני, או לאופן ניהולו. במצב העניינים הפוליטי המורכב כרגע, לא ברור אם נמצא בישראל כיום מנהיג אמיץ או משמעותי מספיק כדי להוביל מהלך שכזה.

המאמר פורסם ב״הארץ״, ב-22 ביוני 2022

הפוסט מקרון מציע ״מועדון אירופי״ חדש. האם לישראל יש בו מקום? הופיע לראשונה ב-Mitvim.

כשהדיפלומטיה לא עובדת מול בריון, צריך מקל חזק. מאז שנות התשעים חברות האיחוד האירופי לא ממש חיזקו את צבאותיהן ולא פעלו לתרגם את יתרון הגודל הכלכלי שלהן לזירה הצבאית. הן לא בנו צבא אירופי משותף והמשיכו לחיות בשלווה ובנחת באזור "השלום הנצחי" שיצרו. בשנים האחרונות, כשנשיא רוסיה, ולדימיר פוטין, הבריון השכונתי, נשך ונגס בשכנותיו (צ'צניה, גיאורגיה, אוקראינה) ושלח את חייליו להתאמן בסוריה ובלוב, האיחוד האירופי כעס ובעיקר נבח. הוא לא ממש נשך. כיבוש חצי האי קרים ב-2014 בא אחרי חתימת אוקראינה על הסכם סחר עם האיחוד האירופי, שפוטין התנגד לו.

האם כעת, לנוכח הפלישה הרוסית, זוהי "שעתה של אירופה"? האיחוד האירופי עומד על כיבוד ריבונותה של אוקראינה כמדינה עצמאית, על זכותה להחליט על דרכה בעולם, על מדיניות החוץ שלה ועל חברותה בארגונים בינלאומיים, כולל בנאט"ו ואולי אף מתישהו באיחוד האירופי. יחד עם זאת, לאיחוד האירופי עדיין אין כוח צבאי שיוכל להפעיל. הכוח הצבאי המשותף נמצא בנאט"ו, תחת הובלת ארה"ב.

והנה, לראשונה מאז התמוטטה בריה"מ וסוף המלחמה הקרה הגיע, מנהיגים אירופאים רבים, ובהם קאנצלר גרמניה אולף שולץ, מסכימים כי יש להגדיל את הוצאות הביטחון, שהסדר העולמי השתנה, וכי עידן המלחמות האימפריאליסטיות של סוף המאה ה-19 חזר והופיע ביבשת. לאחר שנים בהן גררה אנגלה מרקל רגליים, שולץ הודיע השבוע על הגדלת תקציב הביטחון של גרמניה ל-2% מהתמ"ג. ההוצאות ישמשו להגדלת כוח האדם ולרכש צבאי מתקדם (זו בוודאי שעתה של התעשייה הביטחונית, כולל הישראלית). שולץ גם נשמע לכאורה מיישר קו עם נשיא צרפת, עמנואל מקרון, השואף שלבריסל תהיה אוטונומיה אסטרטגית. כלומר, יכולת פעולה עצמאית בנפרד מנאט"ו.

שעתה של אירופה לא תבוא בשנים הקרובות מהצד הצבאי. כרגע, כאמור, היא ממשיכה לחסות תחת המטריה הצבאית האמריקאית בנאט"ו. אוטונומיה אסטרטגית זהו יעד, שגם אם תושג לגביו הסכמה לגביו בקרב 27 חברות האיחוד, יקח שנים לממשו. אך אם פוטין ידחף את חברות האיחוד לקבל לגביו הסכמה, זו תתווסף לשינוי הסדר העולמי המתרחש בימים האחרונים. האיחוד האירופי, שנראה צולע בעשור וחצי האחרון ממשבר למשבר, שמדיניות החוץ שלו הייתה רחוקה מאחדות, מתגבש לנגד עינינו כגוף משמעותי, המסוגל לקבל החלטות מדיניות הפוגעות גם בחברותיו.

שרי החוץ וראשי המדינות החברות באיחוד האירופי גיבשו מערך סנקציות שהולך ומחמיר ככל שהמלחמה באוקראינה מעמיקה. עם זאת, סנקציות פיננסיות הן חרב פיפיות. הן יפגעו ברוסיה, אך יפגעו גם במדינות חברות באיחוד האירופי עצמו. הוצאת בנקים רוסיים ממערכת הסליקה הבינלאומית SWIFT, למשל, משמעה שלצד האירופי יהיה קושי לשלם על גז ודלק רוסי. מחירי האנרגיה, הגבוהים כבר עכשיו באירופה, יאמירו, והממשלות (זו בגרמניה לפחות) כבר הודיעה כי תסבסד את מחירי חשבונות החשמל והגז למעוטי יכולת.

מאז התפרקות בריה"מ, חיינו בעולם בו הסיסמה המנצחת הייתה זו שטבע ביל קלינטון במערכת הבחירות שלו מול ג'ורג' בוש האב: "זו הכלכלה, טיפש". זו סיסמה המתאימה בעיקר למקומות בעולם שעברו לחיות בשלום, כמו האיחוד האירופי. נראה שגם סין קיבלה אותה לתקופת מה, כשנתנה לכלכלה שלה להפוך לכלכלת שוק חופשי (תחת עינו הפקוחה של הממשל). ישראל, לעומת זאת, אינה חיה ולא יכולה לחיות רק לפי סיסמה זו, אך גם בישראל ברור לכל שללא כלכלה חזקה וצומחת – יהיה קושי רב להחזיק צבא חזק ומתקדם. כעת, גם מנהיגים באירופה מבינים שכלכלה חזקה אינה מספיקה. צריך גם צבא.

מאז סוף המלחמה הקרה התגבר באופן משמעותי הסחר הבינלאומי בסחורות ושירותים, והשקעות זרות המפוזרות ברחבי הגלובוס. תלות הגומלין בין מדינות גברה באופן משמעותי. לפי חוקרים מסוימים ליחסים בינלאומיים, ככל שתלות הגומלין הזו גדלה (באופן הדדי), כך הסבירות שהצדדים יצאו למלחמה קטנה. רוסיה אינה תלויה כלכלית באוקראינה, להיפך. פוטין ציפה להשתלט עליה כפי שעשה לבלארוס. אך פוטין לא העריך נכונה את האיחוד האירופי, שבחברותיו הוא כן תלוי כלכלית, להשתמש בתלות גומלין זו כנגדו. חלק מאוד משמעותי מייצוא הסחורות של רוסיה מתבסס על מדינות האיחוד האירופי, הרוכשות ממנה מקורות אנרגיה, וגרמניה בראשן.

פוטין הימר שמדינות האיחוד האירופי התלויות בגז ובנפט הרוסי ישבו וישתקו בעודו "בולע" את הפרוסה האוקראינית, כפי שעשו (באופן יחסי) לגבי חצי האי קרים. הוא טעה וחרב הפיפיות הזו מתהפכת כעת לרעתו. גם צבא רוסיה צועד על קיבתו ועל היכולת הכלכלית לחדש את התחמושת והציוד שלו, וכדי שפוטין יוכל להחזיק צבא משמעותי – הוא צריך כלכלה מניבה. האיחוד האירופי מצדו לא שולח את חייליו, אך מוכן לשלם מחיר כלכלי לטובת אוקראינה. הוא מתאם את הסנקציות הכלכליות והפיננסיות על רוסיה עם ארה"ב, מוביל אותן ולא נגרר אחרי וושינגטון. פוטין, שבמשך יותר מעשור פעל לפלג את המערב, לסכסך בין ארה"ב לאיחוד האירופי, לתקוע טריז בתוך האיחוד ולחרחר ריב בין חברות נאט"ו, הפך לגורם המאחד.

אז כיצד זו "שעתה של אירופה"? אל מול נסיגת הדמוקרטיה בעולם בשני העשורים האחרונים, לאיחוד האירופי עדיין יש תפקיד אזורי שיכול להיות משמעותי. באמצע שנות השבעים והשמונים הוא עזר ליוון, ספרד ופורטוגל לייצב את הדמוקרטיות השבריריות שלהן, כיוון שהתנה את הצטרפותן אליו בהתייצבות זו. הוא סייע כך גם למדינות מרכז ומזרח אירופה בהמשך הדרך. עמידתו לצד אוקראינה היא עמידה לצד חופש הבחירה של מדינה לבחור צד ולבחור במודל הדמוקרטי-ליברלי. הפלישה לאוקראינה דורכת ברגל גסה על העקרונות שהאיחוד מוקיר ומנסה להפיץ: שלום, דמוקרטיה וכיבוד שלטון החוק, כולל המשפט הבינלאומי.

כאן נכנסת לתמונה התיאוריה היחידה ביחסים הבינלאומיים שמצליחה לעמוד במבחן המציאות שוב ושוב: תיאורית השלום הדמוקרטי. עיקרה הוא שדמוקרטיות לא נלחמות זו בזו. במשתמע, ככל שיותר ויותר מדינות יהיו דמוקרטיות (בייחוד אם הן סמוכות זו לזו), המלחמות בעולם יפחתו. אולם חוקרים גם מצאו כי השלב הכי לא יציב – פנימית וחיצונית – הוא שלב המעבר לדמוקרטיה. זה השלב בו נמצאת אוקראינה בשנים האחרונות. הסיוע מטעם האיחוד לאוקראינה הוא סיוע להפצת הדמוקרטיה למדינה שרוצה ובחרה בכך. זאת, להבדיל ממדינות באזורנו שלא מעוניינות בהתערבות אירופית שכזו. ואכן, בעקבות "האביב הערבי", האג'נדה הדמוקרטית של האיחוד באזורנו ירדה ואג'נדת היציבות והממשל הטוב עלתה. כעת, זוהי שעה לפעולה מולטילטרלית מתואמת בין הדמוקרטיות שוחרות השלום בעולם.

הפוסט פוטין עוזר לאירופה להבין: מול בריון, צריך מקל חזק ועצמאי הופיע לראשונה ב-Mitvim.

נקודת ציון שתיחשב להישג מדיני שלו היא כינוס מועצת האסוציאציה עם האיחוד. זו הדלת הראשית לפיתוח ושדרוג היחסים עימו. על אף שהסכם האסוציאציה קובע שעל המועצה להתכנס אחת לשנה, הפעם האחרונה שהיא התכנסה הייתה ב-2012. זו אחת מ"ירושות" מדיניות החוץ הלעומתית של בנימין נתניהו כלפי האיחוד, שלפיד מעוניין לשנות. כינוס המועצה יהווה הישג מדיני בפני עצמו. נוסף על כך, ביכולתו להוביל לשדרוג היחסים, ובראש ובראשונה לאפשר פתיחת שיחות לגיבוש מסמך Partnership Priorities, כדוגמת אלו שסוכמו לפני שנים אחדות עם שכנות אחרות של האיחוד במרחב הים התיכון.

לפיד, בהמשך לקודמו גבי אשכנזי, הצליח להטות את השיח האירופי על ישראל לכיוון חיובי יותר. אשכנזי שם דגש על "הסכמי אברהם" – הרחבת מעגל השלום בין ישראל למדינות ערב – והורדת הסיפוח מסדר היום. לפיד הוסיף על אלו את חזרתה של ישראל, תחת הממשלה החדשה, לערכים הליברל-דמוקרטיים אותם היא חולקת עם האיחוד האירופי. בדברו על זכויות אדם, עיתונות חופשית, מערכת משפט עצמאית, האמירה בין השורות של לפיד הייתה העברת משקל הכובד במערך הבריתות הלא-רשמיות של ישראל במרחב האירופי ומיקודו במדינות ליברליות. בין השורות של ממשלה שהתחייבה להפסיק את שיח ההסתה והשיסוי הפופוליסטי הייתה גם הבטחה להפסיק לעשות שימוש באיחוד האירופי כשעיר לעזאזל נוח בשיח הפוליטי בישראל.

לכאורה, נשיאות מועצת האיחוד האירופי, שעברה לידי צרפת בינואר עד סוף יוני, מהווה הזדמנות ללפיד לנצל את יחסי הקירבה והידידות שלו עם נשיא צרפת, עמנואל מקרון, לשם כך. זה היה אחד מנושאי שיחתם של השניים לפני כשבועיים. אולם על-אף מאמצי לפיד, ועל-אף הצלחת הדיפלומטיה הישראלית תחת הנהגתו לשפר את השיח האירופי לגבי ישראל, נראה שהסיכויים לכינוס מועצת האסוציאציה בחודשים הקרובים נמוכים ביותר. יתכן אף שמצב "לימבו" זה – שיפור השיח והיחסים מחד, אך היעדר התקדמות מדינית סימבולית ופורמלית ביחסים מאידך – ימשך לאורך כהונת הממשלה הזו.

מדוע זו הערכת המצב, והאם לנוכח הערכה זו על שר החוץ לשנות טקטיקה ולהציב מטרות ברות השגה?

הערכת מצב זו נסמכת, ראשית, על המבנה המוסדי של האיחוד האירופי: כדי לכנס מועצת אסוציאציה, שרי החוץ של 27 המדינות החברות יידרשו להגיע ל"עמדה מוסכמת" (Agreed Position) בקונצנזוס. לא מדובר על כמה פסקאות, אלא על מסמך ארוך, הכולל התייחסות לכל נקודות המחלוקת (ירושלים כבירת ישראל, מתחם הר הבית, התנחלויות, שטחי C, וכדומה). נקודת הפתיחה לעמדה המוסכמת של האיחוד היא ההחלטות הקודמות שאימץ. ב-2012 מועצת שרי החוץ האירופית קיבלה את החלטת הזיקה, הקושרת את שדרוג יחסי ישראל והאיחוד לקידום תהליך השלום הישראלי-פלסטיני. ממשלת בנט-לפיד עושה מאמצים לשיפור המצב ההומניטרי ולקידום צעדים כלכליים שייטיבו את חיי הפלסטינים, אך מצהירה כי לא יתקיים תחתיה תהליך מדיני. לכן, בהעדר קונצנזוס אירופי לשנות את החלטת הזיקה או לוותר עליה, כינוס המועצה תקוע.

שנית, המחנה הביקורתי לישראל באיחוד אמנם מיתן את דרישותיו, ומרבית חברותיו, כולל צרפת, מביעות נכונות לכנס את המועצה עם ישראל ללא תנאים מוקדמים, אך תסמונת "השוטר הטוב והשוטר הרע" המאפיינת את האיחוד באה לידי ביטוי. מדינות רבות נמנעות מלסכן את מסגרת היחסים הבילטרלית עם ישראל ומעדיפות להשתמש בערוץ המדיניות החוץ-אירופי כדי להביע דרכו ביקורת על מדיניותה ולהציב לה תנאים. כפי שציין שר החוץ האירי במהלך ביקורו האחרון בישראל: "הבעיה אינה בנו, אנו תומכים בקיום מועצת אסוציאציה. הבעיה היא בבריסל, בהיעדר היכולת להגיע להסכמה ולקונצנזוס בין 27 המדינות החברות". כך משחקים להם במחנה הביקורתי את משחק השוטר הטוב, ומפילים על בריסל את תפקיד השוטר הרע: "זה לא אנחנו, זה הם".

שלישית, המזרח התיכון בכלל והנושא הישראלי-פלסטיני בפרט כבר אינם גבוהים על סדר היום האירופי. תשומת הלב של האיחוד בכלל ושל צרפת בפרט מוקדשת לנושאים בוערים הרבה יותר, כמו החשש מפלישת רוסיה לאוקראינה, התחרות מול סין, ומבט פנימה לגיבוש ריבונות/אוטונומיה אסטרטגית. סדר היום של מקרון מתרכז בניסיון לגבש לכידות אירופית פנימית, כאשר נושאי המזה"ת או הקשר עם השכנות הדרומית זוכים לעדיפות נמוכה.

דבר לצד דבר

יש חשיבות בקיום מועצת האסוציאציה כצעד סימבולי ומהותי, שכן אי-קיומה מגביל את יכולת ישראל לשדרג את היחסים עם האיחוד. אך לנוכח מגבלות הממשלה הנוכחית, יתכן שנדרש מבט ריאלי ומפוקח. עקב מגבלות אלו, מה יכולה להיות מדיניות ישראל?

ישראל צריכה להמשיך ולנסות לקדם את כינוס המועצה, אך לא לתלות בה את כל מדיניותה. עליה לנצל הזדמנויות במישורי פעולה פרקטיים/פונקציונליים ביחסים עם האיחוד שאינם תלויים בכינוס המועצה. לכאורה אין סתירה בין הדברים, אפשר לקדם את היחסים תחת ההנחה שלא תתקיים מועצת אסוציאציה, ובו זמנית לפעול למען קיומה. עם זאת, נדרש תעדוף משימות בתוכנית העבודה של משרד החוץ לשם מיקוד וניצול מיטבי של הקשב המוגבל באיחוד האירופי.

בתוכנית מדיניות החוץ לממשלה ה-36 שפרסם "מכון מיתווים", אנו מצביעים על שני מישורי פעולה קונקרטיים שיכולים לתרום לשדרוג היחסים באמצעות התקדמות פרקטית: ראשית, על ישראל להתקדם ולהצטרף לתוכניות אירופיות לפי פרוטוקול התוכניות הקהילתיות המוצעות לשכנות (תכנית קריאייטיב יורופ, וכדומה). על הממשלה להגדיר אילו תוכניות מתוך ההיצע האירופי רצויות לישראל. שנית, על ישראל לפעול לשלב את האיחוד בשיתופי פעולה רב-צדדיים במזרח התיכון במסגרת מדיניות השכנות. בהיעדר הובלה אירופית בתחום, ישראל יכולה להיות זו שמציעה ויוזמת.

הסכמי אברהם פתחו אפשרויות מול מרוקו, וחימום היחסים תחת הממשלה הנוכחית עם ירדן, מצרים והרשות הפלסטינית יכול גם הוא להניב פרויקטים מעניינים שיענו על מטרות כל הצדדים. ישראל יכולה, למשל, לפתח עם שכנותיה ויחד עם האיחוד האירופי מענים בהקשר לשינויי אקלים שיתרמו ליציבות האזור (מים, אנרגיה), למהפכת הדיגיטציה ולתחומים נוספים. תחום נוסף אפשרי הוא מאבק בגזענות ובקיצוניות, ופעולה משותפת למען סובלנות בין-דתית.

אחת התכונות המאפיינות ישראלים – לטובה ולרעה – היא חוצפה/תעוזה. אם הדלת הראשית סגורה, נכנסים דרך החלון. לפיד אמנם לא יזכה לתמונת הניצחון המדינית שכינוס מועצת האסוציאציה יעניק לו, אך ישיג את פיתוח היחסים הפונקציונלי לטובת ולרווחת שני הצדדים. כמו כן, באמצעות שיתופי פעולה טרילטרליים ניתן לחזק את מדינות השלום המתונות באזור, דבר המתכתב עם חזונו ועם סדר היום של האיחוד האירופי. זו טקטיקה שיכולת הישגיה מוגבלת, אך היא תתרום להמשך שינוי השיח האירופי כלפי ישראל לחיובי יותר. אולי בהמשך זה יעזור לישראל לפתוח את הדלת האירופית מבפנים.

**המאמר פורסם בהארץ, 19 בינואר 2022

הפוסט אם הדלת לאיחוד לא נפתחת, לפיד צריך לבוא מהחלון הופיע לראשונה ב-Mitvim.

האיחוד האירופי הוא שותף הסחר הראשי של ישראל, הן בייצוא וביתר שאת בייבוא. הוא מקור המימון הממשלתי השני בגודלו לאחר הממשלה למחקר, חדשנות ופיתוח פורצי דרך, הוא היעד לכ-70 אחוזים מהטיסות היוצאות מישראל, ולרוב התוצרת החקלאית המיוצאת.

על אף מרכזיותו של האיחוד האירופי הידע אודותיו ועל ההסכמים ושיתופי הפעולה בין ישראל לבינו מצוי במוקדים מצומצמים בלבד בממשלה ובאקדמיה. אסופת פרסומים זו, הנוגעת במימדים מרכזיים שונים של מרחב שיתוף הפעולה בין ישראל ובין האיחוד האירופי, באה על מנת להנגיש מידע וידע, לצד המלצות כיצד ניתן לקדם את היחסים לנוכח האתגרים המדיניים הקיימים.

אסופת הפרסומים נכתבה בהובלתה של ד"ר מאיה שיאון צדקיהו, ראש התכנית ליחסי ישראל-אירופה במכון מיתווים.

הפוסט יחסי ישראל והאיחוד האירופי – תמונת מצב, הזדמנויות ואתגרים הופיע לראשונה ב-Mitvim.

לאחרונה האיחוד האירופי אימץ תקציב לשנים 2021-2027, וכן תכנית שיקום כלכלית בתגובה למשבר הקורונה בהיקף קרוב ל-2 טריליון אירו. תקציב האיחוד האירופי שונה מתקציב של ארגונים בינלאומיים או מתקציב מדינתי. הוא נועד בעיקר למימון פרויקטים שנועדו להביא לצמיחה בתחום תשתיות, השכלה, הכשרה, תעסוקה, מחקר וחדשנות, שינויי אקלים/סביבה ולאחרונה גם בביטחון. ככזה טמונות בו הזדמנויות עקיפות גם  למשק בישראל. נייר זה סוקר כיצד בנוי תקציב האיחוד האירופי בכלל, ואת מסגרת התקציב לשנים 2021-27 בפרט, כולל קרן השיקום (Next Generation EU – NGEU), ואת חלקי התקציב הנוגעים לישראל במסגרת מדיניות השכנות האירופית, שהינם בעלי השלכות או הזדמנויות לישראל.

ייחודיות תקציב האיחוד האירופי

תקציב מדינתי משקף סדרי עדיפויות הקצאתיים, ומשמש מדינות לאספקת שירותים ציבוריים. זהו כלי לחלוקה מחדש של משאבים בתחומי רווחה, וכלי להשקעה ולתכנון ארוך-טווח. לאיחוד האירופי (להלן "האיחוד") יש תקציב שנועד ברובו להשקעות ומימון פרויקטים. תקציב האיחוד מסודר תחת 7 כותרות ו-40 תכניות. כמעט בכל התחומים הוא נועד להשלים את תקציבי המדינות החברות באיחוד, ולא להחליפם.

תקציב האיחוד נועד גם ליצור חיבוריות חוצת גבולות ברחבי האיחוד ובינו לבין שכנותיו. השקעותיו הן בתחום התשתיות, הלכידות החברתית, מחקר וחדשנות, תעסוקה, השכלה גבוהה והכשרה, שינוי אקלים ואיכות הסביבה, סיוע חוץ ועוד. כמורשת היסטורית חלק ניכר (כשליש) מתקציב האיחוד תומך בחקלאים ובחקלאות, ובתחום יוצא דופן זה האיחוד מחליף את המדינה בתשלום סובסידיות לחקלאיו.

להבדיל מתקציב לאומי, האיחוד האירופי כמעט ואינו מממן שירותים ציבוריים כגון תשלומי רווחה, חינוך, בריאות, ביטחון פנים וחוץ וכד', אך הוא כן מביא לחלוקה מחדש ומעביר כספים מאלו שיש להם לאלו שיש להם פחות, הן בין מדינות (מצפון ומערב לדרום ומזרח) והן פנים-מדינתית לאזורים הפחות מפותחים באיחוד.

להבדיל מארגונים בינלאומיים רבים, שתקציבם מיועד בעיקר לכיסוי הוצאותיהם המנהלתיות, רק 6 אחוזים מתקציב האיחוד האירופי משמשים להוצאות על מוסדותיו ועובדיו.

תקציב האיחוד האירופי עומד על אחוז אחד בלבד מתמ"ג המדינות החברות בו (או לחלופין 2 אחוזים מתקציביהן הלאומיים). לשם השוואה, ב-2019 תקציב המדינות המפותחות נע בין 24 ל-55 אחוזים מהתמ"ג שלהן. תקציב ישראל עמד על 40 אחוזים מהתמ"ג. אולם הסכום המצטבר מ-27 החברות בו וממקורות נוספים מגיע לסך נכבד של יותר מ-150 מיליארד אירו לשנה (כ-240 אירו לכל אחד מ-450 מיליון תושבי האיחוד).

תקציב האיחוד האירופי הוא רב-שנתי. מסגרת התקציב (MFF – Multi-Financial Framework) מאושרת אחת לשבע שנים ונחלקת לתקציבים שנתיים. מסגרת התקציב הנוכחית של האיחוד היא לשנים 2021-2027. הצעת התקציב מגובשת ומנוסחת על ידי הנציבות האירופית, ומאושרת על יד הפרלמנט האירופי ומועצת שרי האוצר. הליך אימוץ התקציב מערב מאבקים בין הנציבות והפרלמנט האירופי, השואפים להגדילו, לבין המדינות השואפות לצמצמו או לחלקו אחרת, כך שחלק גדול יותר ממנו יחזור אליהן או יענה על סדרי העדיפויות שלהן.

עם פרוץ משבר הקורונה ב-2020 ביקשה המועצה מהנציבות להכין תכנית כלכלית לשיקום וסיוע, שתהווה חלק נלווה אך נפרד מהתקציב. לראשונה נוספה במקביל לתקציב האיחוד קרן שיקום המתבססת על גיוס הון בשווקים בינלאומיים (ראו סעיף ג' על קרן השיקום למטה).

מסגרת התקציב (MFF) האירופית לשנים 2021-27: לאן הולך הכסף?

מסגרת תקציב האיחוד לשנים 2021-27 (MFF) עומדת על סכום של 1,074 מיליארד אירו, לצד סכום נוסף של כ-750 מיליארד אירו המוקדש לקרן השיקום^[1] (ראו סעיף ג' על NGEU למטה).

מקורות התקציב: מאז 1970 תקציב האיחוד הפסיק להיות תלוי בתרומת המדינות החברות ומגיע ממקורות עצמאיים. המקורות הם: מכס על ייבוא לאיחוד, כ-0.3 אחוז ממס ערך מוסף (מע"מ) הנגבה במדינות החברות, 0.7 אחוז מההכנסה הלאומית הגולמית (GNI), והכנסות אחרות. תמהיל המקורות משתנה לאורך השנים. ב-2021 התווסף מקור חיצוני לתקציב של הנפקת אג"ח כגיוס הון/חוב משותף (ראו NGEU בסעיף ג' למטה), וכן תרומה לאומית לפי סך אריזות הפלסטיק הלא ממוחזרות במדינה.

מסגרת התקציב לשנים 2021-2027 נחלקת לשבע כותרות לפי תחומים ייעודיים, הכוללים 37 תכניות:

1. השוק המשותף, חדשנות ודיגיטל – 149 מיליארד אירו (12 אחוזים מסך ה-MFF). התכנית המרכזית בתחום זה היא תכנית המחקר והחדשנות "Horizon Europe" (95.5 מיליארד אירו), ומלבדה מקודמות תכניות נוספות, השקעות אסטרטגיות, תשתיות דיגיטליות ותוכנית החלל האירופאית.

2. לכידות – 426 מיליארד אירו (35 אחוזים ממסגרת התקציב). מטרת חלק זה היא פיתוח אוכלוסיות ואזורים חלשים וחיזוק הלכידות (cohesion) בין הפריפריה הכלכלית-חברתית למרכז על ידי השקעה בפרויקטים, תשתיות, תעסוקה, בהשכלה גבוהה והכשרה (ארסמוס+), בתרבות (Creative Europe), בריאות ועוד.

3. חקלאות וסביבה – 401 מיליארד אירו (33 אחוזים ממסגרת התקציב). תחום זה מתמקד בתכניות של ניהול מדיניות חקלאות, דיג, תזונה ופיתוח האזורים הכפריים לצד תכניות הפועלות לשמירה על הסביבה וטיפול במשבר האקלים.

4. הגירה ושמירה על גבולות – 25.7 מיליארד אירו (2 אחוזים ממסגרת התקציב). תחום זה מתמקד באיגום משאבים לתמיכה וטיפול משותף בהגירה אל אירופה ובמבקשי מקלט, לצד חיזוק גבולותיהן של המדינות החברות.

5. הגנה וביטחון – 14.9 מיליארד אירו (אחוז אחד ממסגרת התקציב). זו הפעם הראשונה בה מוקדשת כותרת במסגרת התקציב הרב-שנתית לנושאי הגנה וביטחון. המטרה במימון זה היא לפתח אוטונומיה אסטרטגית אירופאית, לצד פיתוח כלים הקשורים להגנה. תוכניות הממומנות תחת כותרת זו הן בין השאר קרן הביטחון האירופאית (EDF), Internal Security Fund ופרויקט המוביליות הצבאית (תחת PESCO).

6. השכנות והעולם – 79.5 מיליארד אירו (9 אחוזים ממסגרת התקציב). תחום זה מתמקד בפעולות חוץ ותכניות סיוע ופיתוח וסיוע הומניטרי עבור מדינות שלישיות, ביניהן גם מדינות השכנות, ובהן ישראל ועוד 15 מדינות בדרום הים התיכון ובמזרח אירופה. מרבית הסכום תחת כותרת זו מוקדש למכשיר Global Europe – NDICI, המאגד תחתיו מספר כלי סיוע חוץ (ראו הרחבה בסעיף ד' למטה).

7. מינהל ציבורי – 47 מיליארד אירו (7אחוזים ממסגרת התקציב). תקציב זה מוקדש לניהול מוסדות האיחוד, משכורות, וכד'.

קרן השיקום – (Next Generation EU – NGEU): התאוששות ממשבר הקורונה באמצעות גיוס חוב משותף

כלכלת האיחוד האירופי נפגעה בצורה קשה מאוד מהתפרצות נגיף הקורונה. מנהיגי האיחוד האירופי החליטו על תכנית חירום: הקמת קרן שיקום בסך 750 מיליארד אירו בשם Next Generation EU (NGEU).^[2] רוב הסכום יחולק בין המדינות החברות כשילוב של מענקים והלוואות בהתאם ליעדים משותפים ולפי תכנית כלכלית שכל מדינה תגיש לשנים 2021-27. חלקה הקטן יתווסף לסעיפים בתקציב הרב-שנתי (MFF) של האיחוד.

מימון קרן השיקום כחוב משותף. מימון NGEU ייעשה על ידי גיוס כספים משווקי ההון. זו הפעם ראשונה שהאיחוד האירופי, באמצעות הנציבות האירופית, יוצא לגיוס חוב משותף (אג"ח) בשם כלל המדינות.^[3] תנאי ההלוואות הנוחים יעזרו במיוחד למספר מדינות חברות שעבורן גיוס הון בשווקים הבינלאומיים יקר יותר מהתנאים בהם האיחוד מגייס הון זה (בעיקר יוון, איטליה, ספרד ופורטוגל).

סולידריות ותקדים להעמקת האינטגרציה. נטילת חוב משותף היא צעד המביע סולידריות וערבות הדדית, המשדר מסר הפוך מאשר ההתמודדות הלאומית של כל מדינה לעצמה בתחילת משבר הקורונה. זהו גם צעד ראשון בדרך להקנות לאיחוד האירופי סמכויות וכלים פיסקליים דמוי-מדינתיים, שעד כה היוו קו-אדום מבחינת מדינות חברות רבות. אמנם כיום NGEU ממוסגר ככלי חד-פעמי, ולא ברור האם וכיצד יופעל שוב בעתיד, אך זהו תקדים משמעותי.

כחלק מה-NGEU תוקם קרן שיקום וחוסן (Recovery and Resilience Facility, RFF) בגובה 672.5 מיליארד יורו. יתרת הכסף (77.5 מיליארד יורו) תתועל דרך תוכניות הקיימות בתקציב האיחוד האירופי (בעיקר תכנית הלכידות, סביבה, מחקר וחדשנות). כחצי מסך כל הכסף יחולק כמענקים למדינות שנמצאות בקשיים כלכליים (390 מיליארד אירו), והחצי השני יינתן כהלוואות בריבית נמוכה יחסית (כ־360 מיליארד אירו). כל מדינה זכאית למצות קודם כל את המענקים, ולהחליט אם מעוניינת בהלוואות.

מטרות הקרן: כספי הקרן ישמשו לצורך יישום רפורמות, יצירת מקומות עבודה, בניית חוסן כלכלי וחברתי וקידום התאוששות וצמיחה כלכלית. יושם דגש על תמיכה וחיזוק תכניות הדגל של האיחוד האירופי בשישה תחומים עיקריים: מעבר לאנרגיה ירוקה (תכנית ה-Green Deal); דיגיטציה; צמיחה כלכלית חכמה, יציבה וכוללת; לכידות חברתית וטריטוריאלית; בריאות וחוסן מוסדי (כלכלי וחברתי); מדיניות עבור הדור הבא (ילדים וצעירים), כולל חינוך ומיומנויות. כל תכנית חייבת להקצות לפחות 37 אחוזים לפעילות בנושא משבר האקלים, ולפחות 23 אחוזים מההקצאה צריכה להיות מנותבת לדיגיטליזציה.

תפעול התכנית: כדי שיהיו זכאיות לחלקן במימון, כל מדינה חברה באיחוד נדרשה להכין תכנית הבראה לאומית (Recovery and Resilience Plan) הכוללת התחייבות לבצע רפורמות והשקעות ציבוריות בכלכלתה. הנציבות האירופית מופקדת על אישור התוכניות לפי הקריטריונים שסוכמו, וכל מדינה מנהלת דיונים מולה. אישור סופי לכל תכנית לאומית יינתן במועצת השרים.

המענקים וההלוואות יחולקו בתשלומים החל משנת 2021 ועד 2023. בתכניות השיקום כל מדינה הגישה בקשה למענק או למענק והלוואה. כל מדינה זכאית למצות קודם את המענק ורק לאחר מכן להחליט האם מעוניינת בהלוואה או לא. הזכאות למענק והלוואה חושבה על פי הנתונים של כל מדינה ומדינה. בנוסף, יוצגו יעדי ביניים לצורך בקרה. את תכניות השיקום הלאומיות יש ליישם עד 2026.

סטטוס – אוגוסט 2021: הנציבות קיבלה עד עכשיו תכניות שיקום של 24 מתוך 27 המדינות החברות. 18 מדינות קיבלו כבר אישור לתכנית.

תקציב החוץ של האיחוד ו'מדיניות השכנות' בה נמצאת ישראל

מדיניות השכנות של האיחוד האירופי (ENP – European Neighbourhood Policy) נוסדה בשנת 2004. היא מופנית כלפי 16 מדינות שכנות לאיחוד, הנחלקות בין השכנות הדרומיות, בהן מלבד ישראל חברות גם מרוקו, אלג'יריה, תוניסיה, לוב, מצרים, הרשות הפלסטינית, ירדן, לבנון וסוריה, לבין השכנות במזרח: אוקראינה, בלארוס, מולדובה, גיאורגיה, ארמניה ואזרביג'אן. מטרת המדיניות היתה ליצור "טבעת" של מדינות יציבות ידידות לאיחוד. אירועי האביב הערבי וגלי ההגירה שהגיעו או עברו דרך מדינות אלו, לצד אירועים נוספים, הפכו את טבעת הידידות ל"טבעת אש", חיזקו את חשיבותו האסטרטגית – ביטחונית של האזור, את הקצאת התקציבים והגדרת יעדיהם.

במסגרת התקציב ל-2021-27 הוקם הכלי לקידום פיתוח אזורי ושיתוף פעולה בינלאומי (The Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument – NDICI), הקרוי גם Global Europe (כותרת 6 בתקציב, ראו עמ' 3). זהו הכלי התקציבי למטרות שיתוף הפעולה והתמיכה של האיחוד האירופי במדינות שלישיות. היקפו 79.5 מיליארד אירו. חלקים בהיקף מצומצם בכלי זה רלבנטיים לישראל באופן ישיר (ראו סעיף ה' למטה).

NDICI מאחד וממזג תחתיו כלי סיוע חוץ שפעלו עד 2021, ביניהם מכשיר השכנות (European Neighbourhood Instrument), קרן הפיתוח האירופית (European Development Fund), מכשיר שיתוף פעולה ופיתוח בינלאומי (Development Cooperation Instrument), ועוד.

NDICI הוקם כדי לפשט ולסייע לאיחוד האירופי בעת פעילותו במדינות שלישיות, ובפרט להעניק גמישות באופן הענקת הסיוע. הבעיה העיקרית ב-11 מכשירי הסיוע שפעלו עד אז הייתה העדר יכולת לשנות את מטרות הקצאתם בהתאם לאירועים משתנים בשטח. בעיה נוספת הייתה החפיפה בין מספר גדול יחסית של מכשירים שונים, כאשר התיאום ביניהם לקה בחסר.

איחוד כלי הסיוע הקודמים שפעלו לבד מוביל למספר רב של מפקחים ואחראים שיש לברור ביניהם.^[4] בנוסף ישנן אי-הסכמות בנושאי פיתוח והגירה, ודרישה של המועצה לכלול במכשיר סעיף השעיה – כלומר, האפשרות להפסיק להעניק סיוע ולפעול במדינה שלישית במידה והיא מפירה את העקרונות שבשמם מוענק לה הסיוע מלכתחילה, כמו שמירה על שלטון החוק וזכויות אדם. מחלוקות נוספות נוגעות לנושאי שיתוף הפעולה עם ארגוני חברה אזרחית והסקטור הפרטי. שיתוף החברה האזרחית חיוני לטובת מטרות הכלי כדי להבטיח שמטרותיו אכן יתממשו.

תקציב ומימון: בניגוד לאופן בו פעל עד כה סיוע החוץ בצורת מכשירים נפרדים לפי נושאי פעילות ולפי איזורים גיאוגרפיים, כעת התקציב מחולק בין שלושה מרכיבים וקופת גמישות:

1. מרכיב גיאוגרפי – 60.38 מיליארד אירו (כ-76 אחוזים מסך התקציב). החלוקה תתבצע בין מדינות השכנות, בהן כלולה גם ישראל (19.32 מיליארד אירו), אפריקה (29.18 מיליארד אירו), אסיה (8.48 מיליארד אירו) ואמריקה הלטינית והקריביים (3.39 מיליארד אירו).

2. מרכיב נושאי – 6.36 מיליארד אירו (8 אחוזים). מרכיב זה כולל תוכניות לקידום שלום, יציבות ומניעת סכסוכים (0.9 מיליארד), דמוקרטיה וזכויות אדם (1.36 מיליארד), ארגוני חברה אזרחית (1.36 מיליארד), אתגרים גלובליים כגון בריאות, חינוך, העצמת נשים וילדים, צמיחה מכלילה, ועוד (2.73 מיליארד).

3. מרכיב התגובה המהירה – 3.18 מיליארד אירו (4 אחוזים) עבור משברים מתפרצים.

4. קופת גמישות – 9.53 מיליארד אירו (12 אחוזים). מטרתה לספק סיוע לאחד המרכיבים בעת הצורך (בין אם מדובר בנחיצות בעתות משבר או בשינויי סדרי העדיפויות).

במרכיב הגיאוגרפי המכשיר יכלול מסגרת השקעה לפעולה חיצונית כדי לגייס משאבים כספיים נוספים לפיתוח בר-קיימא מהמגזר הציבורי והפרטי (הבנק האירופי להשקעות, הבנק האירופי לשיקום ולפיתוח ועוד).

מדיניות השכנות נחלקת בין השכנות המזרחית (אוקראינה, מולדובה, גיאורגיה ועוד), להן מוקצה סכום של 12 מיליארד אירו, לבין השכנות הדרומית (ממרוקו לאורך הים התיכון עד לבנון, כולל ישראל, הרשות הפלסטינית, ירדן ומצרים), להן מוקצה סכום של 7 מיליארד אירו.

בנוסף למרכיבים הייעודיים, אחת המטרות המרכזיות של המכשיר היא עמידה ביעדי הפיתוח בר-הקיימא של האו"ם (Sustainable Development Goals – SDG’s). המשמעות היא השקעה בתוכניות פיתוח כלכלי בר-קיימא והגנת הסביבה (כולל מאבק בשינוי אקלים).

בהשוואה למסגרת התקציב האירופית לשנים 2014-2020, התרחשה ירידה בסכומים המוקדשים לנושאים ספציפיים המתרכזים בדמוקרטיה וזכויות אדם. לעומת זאת, האיחוד האירופי בחר לשמור על ההוצאות בתחום מניעת ההגירה.

טשטוש חלוקת היעדים ויתר גמישות ואפשרות להסטת וחלוקת כספים משתנה בתוך מכשיר כה רחב עלולה להוביל לאובדן של מטרות. מצד שני, החלוקה הסכמתית לפי הוצאות רוחביות ומיקום גיאוגרפי עלולה דווקא לפגוע בגמישות שלשמה הוקם הכלי מלכתחילה.

הזדמנויות ישירות ועקיפות לישראל

הזדמנויות לישראל מתקציב האיחוד נחלקות לישירות ולעקיפות. באופן עקיף הן נגזרות מתקציבו הכללי שנועד להשקעות במדינות החברות, ובאופן ישיר מתכניות כלליות שונות שהאיחוד מנהל, בהן ישראל משתתפת או יכולה להשתתף, ומהתקציב הספציפי המופנה למדיניות השכנות הדרומית. כמדינה מפותחת, רוב ההזדמנויות הישירות הפתוחות בפני ישראל צנועות, ואילו ההזדמנויות העקיפות דורשות איתור ברמה הפנים מדינתית – הלאומית ואף המחוזית.

הזדמנויות עקיפות לישראל נגזרות מהגידול בהשקעה הציבורית האירופית: יכולת לזכות במכרזים ציבוריים במדינות החברות באיחוד האירופי, ולהגדיל את הייצוא של סחורות ושירותים לאיחוד האירופי, שהוא שותף הסחר הראשי של ישראל. הדגשים העיקריים בתקציב הנוכחי הם על הגרין-דיל (הוצאה של 30 אחוזים מהתקציב) וטרנספורמציה דיגיטלית. לחברות ישראליות יש יתרונות בפיתוחים טכנולוגיים בתחומים אלו, וכן בתחומים אחרים בתכנית עליהם יש דגש, כגון בריאות.

מכרזים. ישראל והאיחוד האירופי חתומים בארגון הסחר העולמי על הסכם רכישות ציבוריות, המתיר לחברות ישראליות להשתתף במכרזים ממשלתיים אירופים. יש להביא למודעות חברות ישראליות את האפשרויות הגלומות בתקציבי האיחוד, המתבטאים, בין היתר, במכרזים לאומיים או מחוזיים. נספחי משרד הכלכלה וא.נשי משרד החוץ בשגרירות המדינות השונות לרוב מרכזים בידיהם מידע שכזה.

השתתפות ישראל בתכניות האיחוד. ניתן ליצור מדרג ברור בין ספינת הדגל – השתתפות ישראל בתכניות המחקר והחדשנות האירופיות – לבין שאר תכניות האיחוד בהן ישראל לוקחת חלק, שאמנם תורמות לישראל, אך בסדרי גודל והשלכות אחרים.

מתוקף חברות ישראל בתכנית המחקר והחדשנות האירופית מאז 1996, אמורה להפתח לה גישה לתקציב הורייזון אירופה (95.5 מיליארד אירו). אולם זו התכנית היחידה כיום עליה ישראל גם משלמת. עד כה ישראל שילמה לתכניות המחקר והחדשנות האלו פחות ממה שחברות וארגונים ישראלים קיבלו חזרה מהתכנית, אך אפשרות זו אמורה להעלם או להצטמצם תחת הורייזון אירופה (ראו המנגנון  Pay as you go החדש בנייר המידע הורייזון אירופה). יש לציין כי הערך המוסף המחקרי, פיתוחי, כלכלי ומדיני של השתתפות ישראל בתכנית זו ובתכניות אחרות משמעותי ביותר, ולכן שאלת ההחזר הישיר מהתכנית אינה המדד היחיד או אף הראשי להשתתפות ישראל בה.

תכנית נוספת היא בתחום ההשכלה הגבוהה ארסמוס+. עוד תכנית אליה ממשלת ישראל הביעה רצון להיכנס ויש בה הזדמנויות תקציביות בתחום האמנות והתרבות היא קריאייטיב אירופה (Creative Europe).

בתקציב ENDICI של האיחוד יש הזדמנויות ישירות למשק בישראל, גם אם צנועות:

כמדינה מפותחת, ישראל לא נהנית מהסיוע הפרטני-לאומי שבמדיניות השכנות (כ-90 אחוזים מהתקציב), אך יכולה ומוזמנת לפתח פרויקטים של שיתוף פעולה אזורי בעיקר במסגרת התכנית לשיתוף פעולה חוצה גבולות (Cross Border Cooperation).

ישראל יכולה להמשיך להנות מכספי תוכניות TAIEX ו-Twinning המיועדים לקירוב דינים ולמידה של מודלים מהאיחוד האירופי. כלי זה מחזק את היכולות והכלים של משרדי ממשלה שונים בישראל, ונעשה בו שימוש נרחב במשרדי ממשלה רבים.

ארגוני חברה ישראלית מוזמנים להגיש הצעות ולזכות בקולות קוראים מקרנות כגון המכשיר לקידום דמוקרטיה וזכויות אדם (European Instrument for Democracy and Human Rights, EIHDR), תכנית האיחוד שותפות לשלום (Partnership for Peace). ככלל, כלי זה יכול לחזק ארגוני חברה אזרחית בישראל.

כמו כן, ישראל יכולה לזכות בנגישות טובה יותר להלוואות וערבויות בתנאים נוחים של הבנק האירופי להשקעות (European Investment Bank, EIB).

סיכום

מסגרת התקציב הרב-שנתית של האיחוד האירופי מבטאת את ייחודיותו כישות מדינית וכלכלית על-לאומית. מסגרת זו שונה מתקציב ממשלתי או של ארגון בין-לאומי, ודורשת היכרות עם מאפייניה הייחודיים. אמנם בראיה כוללת השלכותיה הישירות על ישראל מגודרות כיום לתוכניות ספציפיות, אך טמונות בה הזדמנויות ישירות ועקיפות. לכן חשוב להכיר את המסגרת בכללותה ואת הכלים והתוכניות השונות. אימוץ מסגרת תקציבית חדשה על ידי האיחוד האירופי לשנים 2021-27 היא הזדמנות ללמידת הנושא.

ההזדמנויות אינן רק במישור הכלכלי, אלא טמונות גם, ולעיתים בעיקר, בהיבט המדיני ובשיתוף הפעולה הפונקציונלי (תחומי, סקטוריאלי) ברמת G2G, B2B, P2P, ובחיבורים הבין-מגזריים בין גופי ממשל, עסקים, מחקר, אקדמיה, תרבות, חברה אזרחית וכדומה, בין ישראל לאיחוד האירופי, למדינות החברות בו, לרמת השלטון המקומי בהן, ולמוסדות שונים.

בשל מורכבותו, ייחודו וההזדמנויות שבו, יש חשיבות לגורם מתכלל בממשלה שירכז את המידע, יעקוב אחר הזדמנויות חדשות, ויעורר מודעות במשרדי הממשלה השונים בהם אין שיתוף פעולה ממוסד עם האיחוד האירופי להזדמנויות אלו. דוגמאות לפרויקטים מוצלחים שתינתן להם במה, יכולים להוות מודל להשראה וחיקוי. משרד החוץ, כגוף המתכלל של מערך החוץ הישראלי, ואגף כלכלה בו, בשיתוף עם מינהל סחר חוץ במשרד הכלכלה, יכול לרכז את ההזדמנויות השונות ולוודא שמנסים לנצל את הפוטנציאל במלואו. חלק מההזדמנויות תלויות במצב היחסים בין ישראל לאיחוד ובין ישראל לשכנותיה. לכן יש לסקור אחת לתקופה את מידת הרלבנטיות שלהן לישראל

הצעדים הקונקרטיים לפתחה של ישראל בהקשר למסגרת תקציב זו נחלקים להצטרפות מחדש לתכניות שישראל כבר חלק מהן: המשא ומתן על חתימת הסכם ההצטרפות לתכנית המו"פ "הורייזון אירופה" ולתכנית ההשכלה הגבוהה וההכשרה "ארסמוס+", למשל, נמצא בעיצומו. אך על מנת להצטרף לתכנית "קריאייטיב אירופה" נדרשת פעולה מדינית ודיפלומטית שתאפשר את פתיחת המשא ומתן.

נייר זה ממחיש היבט נוסף בחשיבות שיש לאיחוד האירופי עבור ישראל, בחשיבות טיוב היחסים עם אירופה בכלל ועם האיחוד האירופי בפרט, ועד כמה חשוב לראות את האיחוד כשותף וכידיד ולא כיריב, ולקדם עמו שיתופי פעולה.

* ד"ר מאיה שיאון צדקיהו היא מנהלת התכנית ליחסי ישראל-אירופה במכון מיתווים, נשיאת האגודה הישראלית לחקר האינטגרציה האירופית ומרצה בפורום אירופה באוניברסיטה העברית ובתכנית ללימודי האיחוד האירופי באוניברסיטת תל-אביב. יואנה בודור – לופו והדר המבורגר הן סטודנטיות בתכנית ללימודי האיחוד האירופי באוניברסיטת תל-אביב. במהלך לימודיהן התמחו במרכז למחקר מדיני, משרד החוץ. אנו מודות למרכז למחקר מדיני במשרד החוץ על הרשות לפרסם חלקים מעבודתו.

[1] סכומים אלו מוצגים במחירים של שנת 2018 (מועד הצעת התקציב הראשונה). במחירי 2021 מדובר בסך של  2,018 מיליארד אירו ל-MFF ו-NGEU יחד (1,210 ו-807 מיליארד אירו בהתאמה). סעיפי התקציב המוצגים מטה מוצגים במחירי 2021.

[2] כאמור, 750 מיליארד אירו במחירי 2018, שהם כ-807 מיליארד אירו במחירי 2021.

[3] הצעות לחוב משותף שכזה עלו במהלך משבר החובות (2009-2014), אך נדחו על ידי מספר מדינות חברות ובראשן גרמניה. במאי 2020 עמנואל מקרון, נשיא צרפת, הצליח לשכנע את אנגלה מרקל, קאנצלרית גרמניה, להסכים לחוב משותף של האיחוד האירופי, שמשמעותו שגרמניה ערבה לחוב של מדינות בדרום היבשת. בשנים לפני כן, מקרון ניסה לקדם מדיניות פיסקלית משותפת נרחבת יותר באיחוד האירופי.

[4] באמצעות NDICI מעורבות הפרלמנט האירופי תהיה גדולה יותר ומשמעותית יותר בהשוואה לאופן בו היה מעורב בעבר, כאשר סיוע החוץ נעשה דרך מכשירים שונים, שחלקם היו כלי השקעות מחוץ לתקציב האיחוד. לפרלמנט תהיה אמירה בשאלת היעדים שיש לממן, האם התקציב מושקע ביעילות ובפיקוח על השגת המטרות.

הפוסט תקציב האיחוד האירופי 2021-2027 הופיע לראשונה ב-Mitvim.

האיחוד האירופי (להלן האיחוד) הוא השותף בעל החשיבות השניה אחרי ארה"ב לישראל, ובתחומים כלכליים ומדעיים שיתוף הפעולה של ישראל איתו אף עולה בהיקפיו ובחשיבותו על זה עם ארה"ב. אולם להבדיל מהיחסים הטובים והיציבים בין ישראל לארה"ב, יחסי ישראל והאיחוד מאופיינים בקוטביות ובתנודתיות פוליטית, עמוסי מטען היסטורי רגשי קשה שמעיב על היחסים (אך גם רותם מדינות כמו גרמניה לצד ישראל), ומציב ציפיות נורמטיביות הדדיות גבוהות. כגודל הציפיות, לעיתים כך גודל האכזבות והביקורת.

עשור זה שבין 2010-2020 מאופיין בהידרדרות מדינית משמעותית בין הצדדים. מנקודת שיא ב-2008, בה סוכם על שדרוג ניכר של היחסים, שכלל אפשרות כניסת ישראל לשוק המשותף ולתוכניות שונות שלו, העשור האחרון מאופיין בהקפאת שידרוג זה בשל החלטת ה"זיקה" (linkage) של האיחוד, הקושרת ומתנה את שדרוג היחסים בהתקדמות בתהליך השלום עם הפלסטינים, שקרטע עד אפריל 2014 ואז נפסק כליל. ההידרדרות צברה תאוצה בשל מדיניות הבידול בה האיחוד נקט, שהפרידה בין ישראל לבין השטחים (מסמך ההנחיות מ-2013 וסימון מוצרי התנחלויות מ-2015). מדיניות בידול זו נענתה מצד ישראל במדיניות "הפרד וסכל", שניסתה למנוע החלטות ביקורתיות של האיחוד לגביה. במקביל, ישראל עשתה מאמץ לחיזוק היחסים הבילטרליים עם מדינות חברות באיחוד. חיזוק היחסים הבילטרליים כלל גם חיזוק קשרים עם מדינות בהן ממשלות פופוליסטיות, אירו-סקפטיות (ביקורתיות כלפי האיחוד האירופי), הדוגלות בערכים לא דמוקרטיים וא-ליברליים, שאף נגועות באנטישמיות. מאפיין נוסף של עשור זה הוא הפער בין היחסים המסחריים הטובים בין הצדדים לבין המצב המדיני, המוביל לאי-מיצוי ההזדמנויות הכלכליות האפשריות העומדות לפתחם של שני הצדדים בענפי משק שונים. מבחינה זו מדובר בעשור שברובו הוא בבחינת עשור "אבוד".

עשור זה ינותח תוך דגש על מדיניות ישראל כלפי האיחוד, אירועים בולטים, נקודות מפנה ומגמות עיקריות שאפיינו את היחסים בשנים אלו. מטרת המאמר היא לנסות ולהעריך מה היו יעדי המדיניות של ישראל, דרכי פעולתה ותוצאותיהן. בעשור זה מדינת ישראל הובלה בידי אותו ראש ממשלה, אשר במחצית מהזמן כיהן גם כשר החוץ. הנייר יבחן האם ועד כמה הצליחה ישראל להשיג את יעדיה מול השותף השני בחשיבותו עבורה וידגיש את ההצלחות לצד הכישלונות. סיכום המאמר יציג מבט אל עתיד היחסים, בפתחו של העשור החדש.[1]

[1]  בשל קוצר היריעה, לא אתייחס כמעט למשברי האיחוד האירופי (משבר החובות, האביב הערבי, משבר הפליטים/המהגרים, פלישת רוסיה לאוקראינה וברקזיט) והשפעתם על מדיניותו כלפי ישראל. גם למשבר הקורונה שהחל ב-2020 השפעה על היחסים.

הפוסט העשור האבוד: יחסי ישראל והאיחוד האירופי 2010-2020 הופיע לראשונה ב-Mitvim.

הפוסט ישראל ותכנית המחקר והחדשנות של האיחוד האירופי "הורייזון אירופה" 2021 – 2027: הזדמנויות ואתגרים הופיע לראשונה ב-Mitvim.

הפוסט הסכם שמיים פתוחים בין ישראל לאיחוד האירופי הופיע לראשונה ב-Mitvim.

הפוסט הדף החדש ביחסים עם האיחוד האירופי – כלי אפקטיבי נגד יוקר המחיה הופיע לראשונה ב-Mitvim.

א. מהי תכנית ארסמוס?

תכנית לחיזוק ההשכלה הגבוהה והכשרת עובדים. תכנית ארסמוס החלה לפעול ב-1987,^[1] כאמצעי משלים לשוק המשותף של הקהילה האירופית, שבו חופש תנועת סחורות, שירותים, הון ואנשים. לתכנית ארסמוס פוטנציאל לעודד את כל חירויות התנועה הללו, ולמנף את יתרון הגודל, התחרותיות והסינרגטיות של האיחוד האירופי בשוק ההשכלה הגבוהה והכשרת עובדים, כמנוע צמיחה, תעסוקה, תחרותיות, חדשנות ולכידות חברתית.

במסגרת התכנית אוניברסיטאות ברחבי האיחוד האירופי חתמו ביניהן על הסכמי חילופי סטודנטים בכל תחומי הלימוד, והמימון לניידותם הגיע מתקציב האיחוד. הסטודנטים והסטודנטיות בתכנית לומדים באוניברסיטה אירופית אחרת, וקורסים אלו נחשבים להם כחלק מהתואר. הלימודים נמשכים בין 3 ל-12 חודשים (סמסטר אחד עד שלושה). הסטודנטים ממשיכים לשלם את שכר הלימוד במוסד האם, ופטורים משכר לימוד במוסד המארח. לסטודנט אירופי משולמים דמי הנסיעה.

בשנת 2009 השיק האיחוד האירופי את התכנית "ארסמוס מונדוס", שיועדה לחילופי סטודנטים וסגל אקדמי עם מדינות מחוץ לאיחוד האירופי. החילופים הם דו-כיוונים: אל האיחוד האירופי וממנו למדינות המשתתפות בתכנית. המשתתפים מקבלים בנוסף לדמי נסיעה גם מלגת מחייה.

ארסמוס הפכה לתכנית חסרת תקדים בהיקפיה ובמימונה. רוב תכניות חילופי הסטודנטים בעולם נעשות על ידי קרנות ייעודיות, במימון הדדי בין שני מוסדות אקדמיים, או בהסכמים בין שתי מדינות. תכנית ארסמוס מאידך היא תכנית רב-לאומית הפועלת כיום מול כל מדינות העולם בסדרי גודל משמעותיים, ולרוב במימון האיחוד האירופי בלבד. בשנים האחרונות התכנית התרחבה וכוללת מלבד השכלה גבוהה גם הכשרה מקצועית (vocational training), התמחויות (traineeships), ואף חילופי נוער, ספורטאים ועוד.

ארסמוס כמרכיב בעוצמה הרכה של אירופה. האיחוד האירופי מייחס לתכנית חשיבות רבה. ניתן לומר כי היא חלק מאמצעי "העוצמה הרכה" (soft power, או 'דיפלומטיה רכה') שעומדים לרשות האיחוד בניסיונותיו להשפיע על שכנותיו ועל שאר מדינות העולם, לקרב אליו, לערכיו, לדרך החיים האירופית, לשיטות ההוראה והעבודה שלו. ההנחה היא שמי שלמד באיחוד האירופי יכיר אותו, יראה אותו באופן חיובי ואולי אף יושפע מתפיסותיו. חלק מהפירות העקיפים של השקעה אדירה זו היא שבוגרי התכנית יהפכו למעין "שגרירי" אירופה/האיחוד האירופי. אינדיקציה לחשיבות התכנית ניתן לראות בהכפלת תקציבה לשנים הקרובות (ראו בהמשך).

תכנית ארסמוס+. בשנת 2014 איגד האיחוד האירופי מספר תוכניות שונות בתחומי ההשכלה והניידות, ושינה את שם התכנית לארסמוס+. התכנית החדשה נבנתה עד שנת 2020 במסגרת התקציב הרב-שנתי של האיחוד האירופי המתוכנן לשבע שנים.

מיליוני א.נשים לקחו חלק בתכנית עד כה. בין 1987 ל-2014 כ-2 מיליון א.נשים השתתפו בה. בין 2014-2020 סדר הגודל הוכפל וכ-4 מיליון א.נשים נוספים השתתפו בתכנית. הם נחלקו לשני מיליון סטודנטים לתואר ראשון, 200 אלף לתואר שני, 800 אלף א.נשי סגל, 650 אלף מתמחים ו-500 אלף בני נוער. בתכנית לקחו חלק 125 אלף מוסדות השכלה, ארגוני הכשרה, נוער ויזמות. בשנת 2019 לבדה התכנית כללה 25 אלף פרויקטים. התכנית לשנים 2021-2027 מתוכננת לשלש את קודמתה ולהגיע ל-12 מיליון א.נשים.

הזדמנויות משופרות לניעות חברתית. תכנית ארסמוס+ שמה דגש על השכלה והכשרה כמקור לתעסוקה, צמיחה וחדשנות. בתגובה לביקורת ומתוך רצון להציג תכנית יותר מכלילה, הוצב יעד שאפתני נוסף המתמקד בהענקת הזדמנות לצעירים מרקע סוציו-אקונומי נמוך. דגשים אלו מהווים מענה משופר לאתגרים הכלכליים והחברתיים מולם ניצב האיחוד בכלל ובתקופת מגיפת הקורונה בפרט.

תקציב ארסמוס+ לשנים 2014-20 עמד על כ-16.45 מיליארד אירו (עליה של 40 אחוזים בהשוואה לתקציב של 2007-2013). 2/3 מהתקציב יועד לניידות סטודנטים וסגל ו-1/3 לשותפויות ורפורמות במערכת ההשכלה הגבוהה ונוער.

תקציב לשיתופי פעולה מחוץ לאיחוד. 17 אחוזים מתקציב ארסמוס+ יועד לשיתוף פעולה עם מדינות שאינן חברות באיחוד האירופי. הצפי למוביליות בינלאומית היה לכ-135 אלף מלגות במשך 6 שנים. עדיפות ניתנה למדינות השכנות במסגרת ה-European Neighbourhood Policy, הכוללת, מלבד ישראל, עוד תשע מדינות לאורך חופי דרום הים התיכון בהן מרוקו, תוניס, אלג'יריה, לוב, מצרים, הרשות הפלסטינית, ירדן, לבנון וסוריה, וכן שש מדינות במזרח אירופה, וביניהן אוקראינה ובלארוס. בשנים 2018-2020 מדינות דרום הים-התיכון ניצלו 21 אחוזים מהכספים למדינות שאינן חברות באיחוד האירופי (לעומת 17 אחוזים על ידי מדינות הבלקנים המערביים, 16 אחוזים על ידי מדינות מזרח אירופה, ו-10 אחוזים בלבד על ידי רוסיה).

ב. חשיבות תכנית ארסמוס+ לישראל

להשתתפות ישראל בתכנית ארסמוס+ של האיחוד האירופי ישנם יתרונות ישירים רבים בתחומי ההשכלה והתעסוקה. התכנית פותחת הזדמנויות רבות עבור סטודנטים, סגל אקדמי, נוער וספורטאים, עבור מוסדות השכלה גבוהה והכשרה, ועבור מדינת ישראל בכללותה. חשיבותה רבה להשתלבות ישראל בתחומים אלו מבחינה בינלאומית. בנוסף, יתרונות עקיפים נובעים מהקשרים הבין-אישיים המתפתחים בעקבות השתתפות בתכנית. ארסמוס+ מאפשרת פרויקטים המפגישים בין אנשים (P2P), בין מוסדות השכלה גבוהה ובין גופי ממשל (G2G) מישראל ואירופה. אינטראקציה בין ישראלים לאירופים יכולה להביא לשבירת סטראוטיפים ולשינוי תפיסת האחר, מתוך הבנה ששני הצדדים חולקים אורח חיים דומה, המבוסס על ערכים משותפים, דמוקרטיה, ושותפים לשאיפות דומות.

טיוב ההכשרה המקצועית. שוק התעסוקה בארץ ובעולם עובר תהפוכה מואצת בשל דיגיטציה, אוטומציה וכניסת בינה מלאכותית. לישראל יש מערכת השכלה גבוהה מהטובות בעולם. אולם בתחום ההכשרה המקצועית (שנמצא תחת משרד הכלכלה והתעשיה) ישראל יכולה ללמוד רבות ממדינות שונות באיחוד האירופי כמו גרמניה ואוסטריה המובילות בתחום, ותכנית ארסמוס+ מספקת הזדמנות לטייב את המערכת הקיימת ואמצעי לפתח מערכות חדשות, מקצועיות, הרואות את צרכי העובד.ת והמשק במאה ה-21 ומסוגלות לעמוד באתגרי השעה. מאז 2018 תכנית ארסמוס+ נועדה לסייע גם בכך. על מוסדות השכלה והכשרה בישראל לעשות כל שביכולתם לנצל את ההזדמנויות שבתכנית ההכשרה במלואן.

העצמת הסטודנטים. המשתתפים בארסמוס+ חווים חווית חיים במדינה בעלת שפה, היסטוריה ותרבות אחרת, ומשפרים מיומנות שליטה בשפה האנגלית ו/או בשפות זרות. מלבד הלימודים הם מרחיבים אופקים גם בדרכים א-פורמליות. בעידן הגלובלי הכרת התרבות במדינות שונות היא ערך מוסף בעולם התעסוקה. הלימוד והחיים עם סטודנטים ממדינות שונות מפתחים מיומנויות וכישורי עבודה בסביבה רב-תרבותית (כישורים רכים ורוחביים). בנוסף, המשתתפים בה יוצרים רשת קשרים חוצת מדינות ואף יבשות.

עידוד תעסוקה. מחקר אימפקט הראה שהשתתפות בתכנית ארסמוס צפויה לשפר את הפרופיל התעסוקתי ואת הסיכוי למצוא עבודה. שיעור האבטלה בקרב משתתפי ארסמוס היה נמוך ב-23 אחוזים ממקביליהם שלא למדו במדינה אחרת חמש שנים לאחר סיום לימודיהם. סקר מעסיקים הראה כי שני שליש מהמעסיקים/ות חושבים כי ניסיון בינלאומי הוא נכס משמעותי למועמדים/ות, ומוביל לאחריות מקצועית רבה יותר.

קידום המחקר והקשרים האקדמיים הבינלאומיים. הסגל האקדמי המשתתף בניידות יכול לנצל את שהותו במדינה האחרת לקדם הוראה ומחקר משותפים, ושיתופי פעולה רחבים ועמוקים מעבר לתכנית ארסמוס+.

חיזוק מוסדות ההשכלה הגבוהה. מוסדות השכלה גבוהה בישראל מקיימים במסגרת תכנית ארסמוס+ שיתופי פעולה עם כ-360 מוסדות מקבילים באירופה, משפרים את היקף, מגוון ואיכות הפעילות הבינלאומית שלהם, יכולים לשפר את שיטות ההוראה ולקדם רפורמות, וכך להעלות גם את האטרקטיביות שלהם בעיני נרשמים. כמו כן, תכנית זו תומכת במאמצי האוניברסיטאות לחזק את הממד והזהות הבינלאומיים שלהן, המהווים חלק מדירוג המוסד.

שיפור ההוראה. בעוד שרמת המחקר בישראל היא מהגבוהות בעולם, יש מקום רב ללמידה מאירופה כיצד לשפר את תפיסת ההוראה ודרכי הלמידה. השיטה האירופית מעמידה את הסטודנט במרכז, מפתחת דרכי הוראה חדשניות, ושמה דגש על הכשרת הסטודנט לעולם התעסוקה. חלק מתכנית ארסמוס+ מוקדש לפרויקטים העוסקים בפיתוח ויישום אסטרטגיות מוסדיות, והקמת מרכזים לפיתוח חדשנות בשיטות ההוראה.

ג. השתתפות ישראל בארסמוס+: נתונים

שיעור ההשתתפות של מוסדות, סטודנטים וסגל היוצאים מישראל לאירופה ובאים לישראל ממנה הוא הגבוה ביותר מבין מדינות האזור. כ-90 אחוזים מהמוסדות להשכלה גבוהה באיחוד האירופי משתתפים בארסמוס+. זהו גם שיעור ההשתתפות של מוסדות השכלה גבוהה בישראל בתכנית. נתונים אלו אינם מפתיעים בהתחשב ברמת הפיתוח הגבוהה של ישראל. בין 2015-2018 כ-9,500 אלף סטודנטים וכ-5000 א.נשי סגל ישראלים ואירופים לקחו בה חלק. מתוכם, כ-8,000 ישראלים נסעו לאירופה וכ-6,500 אירופים הגיעו לישראל.

פרויקטים. משנת 2008 (אז ישראל הצטרפה לתכנית טמפוס^[2]), ועד סוף 2014 זכו 18 פרויקטים, הכוללים 32 מוסדות בישראל, בקולות הקוראים של האיחוד. הפרויקטים היו עם 20 מדינות חברות באיחוד האירופי וכן מדינות לא חברות. עלותם היתה מעל 10 מיליון אירו, והמימון הגיע במלואו מתקציב האיחוד האירופי. בין 2014-2020, תחת תכנית ארסמוס+, האיחוד האירופי מימן יישום של 25 תכניות אסטרטגיות ל-14 מרכזים מוסדיים, ו-170 קורסים בעשרה תחומים אקדמיים ב-37 מוסדות בישראל.

תקציב. אינדיקציה נוספת לבולטות ישראל עולה מהחלוקה התקציבית. בין 2015-2019 25 אחוזים מהמימון למדינות דרום הים התיכון הגיע לישראל, 17 אחוזים למרוקו, 15 אחוזים לתוניסיה, רק 10 אחוזים למצרים ו-9 אחוזים לירדן. השווי הכולל של חילופים ותכניות אלו בין 2014-2020 מבחינת ישראל עמד על כ-50 מיליון אירו.

ד. הצטרפות ישראל לתכנית ארסמוס+ לשנים 2021-2027: שנת מעבר

בחירת מעמד החברות. בפני ישראל ישנן שתי אפשרויות להשתתפות בתכנית ארסמוס+ החדשה שנפתחת ב-2021. האחת, במעמד "מדינה שותפה" (partner country), שמשמעו השתתפות מוגבלת בחלקים של התכנית, אך ללא תשלום מצידה. השניה, השתתפות במעמד של "מדינת תכנית" (program country), שמשמעה שכל האפשרויות בתכנית פתוחות בפניה, ובתשלום חלקה היחסי לתקציב התכנית. במעמד זה של "מדינת תכנית" נמצאות 6 מדינות שאינן חברות באיחוד האירופי, ובינהן נורבגיה, איסלנד וטורקיה.^[3] ישראל בחרה להצטרף במעמד "מדינה שותפה". נכון לדצמבר 2020, ישנן 23 מדינות שותפות בארסמוס+, בינהן שוויץ, רוסיה וכל שאר 15 מדינות השכנות. להבדיל משאר המדינות במדיניות השכנות של האיחוד, רמת ההשכלה הגבוהה בישראל מפותחת, וחלק ממוסדותיה זוכים לדירוג עולמי גבוה. לכן עלתה השאלה האם כדאי לישראל לשנות את סטטוס השתתפותה בתכנית ממעמד של "מדינה שותפה" ל"מדינת תכנית". שינוי כזה יפתח בפניה את כל חלקי התכנית ויעניק יותר הזדמנויות, אך יצריך תשלום ניכר. בחינת כדאיות שנעשתה לפני מספר שנים העלתה כי עדיף לישראל להשאר במעמד "מדינה שותפה".

תהליך ההצטרפות לתכנית החדשה במהלך 2021. שנת 2021 היא שנת מעבר/גישור בין התכנית הישנה לחדשה. הנציבות האירופית מעבירה טיוטת הסכם הצטרפות למשרד ארסמוס+ בישראל. לאחר סקירת המחלקה המשפטית במשרד החוץ וגורמים נוספים הנוגעים בדבר, בהעדר סעיפים פוליטיים חריגים, ההסכם החדש יחתם על ידי המועצה להשכלה גבוהה, הגוף בתוכו פועל משרד ארסמוס+ בישראל, המנהל את התכנית בארץ. כאמור, ישראל צפויה לשמור על הסטטוס של "מדינה שותפה".

הכפלת התקציב. במסגרת תקציב האיחוד האירופי לשנים 2021-2027, תקציב ארסמוס+ כמעט הוכפל ל-26 מיליארד אירו, במטרה לשלש את מספר המשתתפים בו, כך שיגיע ל-12 מיליון א.נשים.

ה. השתתפות ישראל בתכנית ארסמוס+: אתגרים

מדיניות הבידול. כחלק ממדיניות הבידול בה נוקט האיחוד האירופי, הוא מפריד בין מדינת ישראל בגבולות הקו הירוק לבין השטחים. מאז 2013 הוכנס לכל ההסכמים בין האיחוד לישראל סעיף טריטוריאלי מפורש הקובע כי ההסכם חל רק בגבולות הקו הירוק. לכן תכנית ארסמוס+ לא כוללת את המוסדות האקדמיים ביהודה ושומרון, מזרח ירושלים ורמת הגולן: אוניברסיטת אריאל, מכללת "אורות" באלקנה, מכללת "הרצוג" בהר-עציון ומכללת אוהלו בקצרין (כ-20,000 סטודנטים הלומדים בהן וסגל המרצים בהן מנועים מהשתתפות בתכנית).

התכנית רגישה להתפתחויות פוליטיות בסכסוך הישראלי-פלסטיני. כאשר ממשלת נתניהו העלתה בראשית 2020 את תכנית הסיפוח, מועצת שרי החוץ של האיחוד האירופי הורתה לשירות החוץ האירופי להכין רשימת צעדים בהם יוכלו לנקוט מול ישראל היה ותספח שטחים. הכנת הרשימה לא הושלמה, אך דיווחים עיתונאיים העלו שתי תכניות שיכלו להכנס לרשימה. אחת מהן היתה תכנית ארסמוס+ (השניה היתה תכנית המחקר והחדשנות "הורייזון אירופה") במסגרת התקציבית לשנים 2021-2027. אם החלטה כזו היתה מתקבלת, הגזר ממנו נהנית ישראל היה נלקח ממנה והופך למקל.

הזדמנויות לא ממוצות במלואן. התכנית מעמידה הזדמנויות רבות למוסדות השכלה והכשרה בישראל, אך הן אינן תמיד מנוצלות במלואן. למוסדות רבים אין את היכולת ללמד באנגלית ולתת את המענה ההיקפי לו זקוקים סטודנטים זרים. התמריצים שבתכנית מהווים זרז להקמת ושיפור המערכים שיאפשרו השתתפות מלאה יותר, וזו הזדמנות שעל המוסדות לנצל ככל שאפשר. התכנית לשנים הקרובות מאפשרת להגדיל את מספר המשתתפים ועל המוסדות להגדיל את יכולת הקליטה והטיפול שלהם בסטודנטים זרים בהתאם.

יחסי ציבור ומיתוג לתכנית. האיחוד האירופי סובל מתדמית שלילית בקרב חלקים גדולים בציבור בישראל, הנובעת מיחסו הפוליטי הביקורתי כלפי ישראל בהקשר לסכסוך הישראלי-פלסטיני, ומהשימוש שפוליטיקאים מסוימים בישראל עושים בו כשק חבטות וכ"שעיר לעזאזל". תכנית ארסמוס+, על כל יתרונותיה הרבים, אינה מוכרת דיה לציבור הישראלי בכלל ואף לא בקרב סטודנטים (לעיתים אף לא אלו שנוסעים דרך האוניברסיטה במסגרת התכנית). על האיחוד האירופי ומשרד ארסמוס+ בישראל ליצור מוניטין ומיתוג ברור יותר לתכנית זו ולתועלות שישראל והמשתתפים בה נהנים מהן במימונו המלא. מיתוג אפקטיבי יגדיל את הערך המוסף העקיף הנובע מהסטודנטים והסגל המשתתפים בתכנית כשגרירי האיחוד האירופי.

יציאת בריטניה מהתכנית. בשל הברקזיט (יציאת בריטניה מהאיחוד האירופי בינואר 2021), בריטניה נשאה ונתנה עם האיחוד האירופי על הצטרפות לתכנית ארסמוס+, אך בסוף דצמבר 2020 הודיעה במפתיע שלא תשתתף בה יותר, וכי תפתח תכנית משלה שתקרא ע"ש המדען אלן טיורינג. עלותה נאמדת בכ-100 מיליון פאונד (128 מיליון אירו) לשנה האקדמית 2021-2022. מטרתה לאפשר ל-35 אלף סטודנטים וצעירים בריטים ללמוד ולהתמחות מחוץ לבריטניה. כלומר, היא מיועדת לתת לסטודנטים ולצעירים בריטים את יתרונות הלמידה וההתנסות הבינלאומית ולא תומכת בניידות סטודנטים אל בריטניה (בה יש כיום 150 אלף סטודנטים זרים). כמו כן, אין בה מרכיב הוראה של סגל אקדמי. התכנית אינה שמה דגש על הקשר עם אירופה, אלא פתוחה לכל העולם. עבור ישראל ואירופה זהו הפסד של מדינה בעלת אוניברסיטאות מובילות במחקר, בהוראה ובהכשרה. בשל הפרישה המפתיעה מצידה, בריטניה לא עשתה עבודת הכנה מקדימה מול מוסדות הלימוד בה, באירופה ובעולם. לכן שנת 2021, ואולי אף מעבר לכך, צפויה להיות שנת מעבר עד למימוש תכנית טיורינג.

ו. סיכום: תכנית ארסמוס+ 2021-2027 כהזדמנות שיש לנצל

תכנית זו מעמידה שלל הזדמנויות יקרות ערך לישראל לפיתוח ההון האנושי, להידוק יחסי המחקר, המדע, הכלכלה, הסחר, ככלי ליצירת רשת קשרים ולשינוי תדמיתה, וכן כמנוף לחיזוק השתייכותה לאירופה מבחינת זהות והזדהות תרבותית, ערכית, דמוקרטית ונורמטיבית.

מבחינת ישראל, יש הבנה לערך הישיר של פיתוח ההון האנושי שנוצר עקב השתתפות בתכנית, ותורם לתעסוקה ולצמיחה בעולם הגלובלי התחרותי. התכנית מאפשרת להגביר ניידות סטודנטים וחוקרים ישראלים באירופה ואירופים בישראל. היא מאפשרת שלל הזדמנויות לשיפור ההון האנושי, ולהשתלבות ישראל בשוק ההשכלה הגבוהה, ההכשרה המקצועית והתעסוקה הגלובלי בכלל והאירופי בפרט. כמו כן, יש הבנה לערך המוסף של יצירת רשת קשרים בין אנשים ומוסדות ממדינות שונות, וכן להשלכות רחבות יותר הנובעות מפוטנציאל החיברות ושינוי התפיסה של ישראל בעיני אירופים. תכנית ארסמוס+ של האיחוד האירופי מאפשרת לקדם יחסים בין אנשים ועמים ולקרב ביניהם. יש לעודד באמצעותה מפגשים בין ארגונים וגופים שונים.

על ישראל למצות את הפוטנציאל שבתכנית ארסמוס+. יש לעודד מוסדות השכלה והכשרה ישראלים לגשת לקולות הקוראים במסגרת התכנית במאמץ לזכות במימון פרויקטים לשיפור ולטיוב מערכת ההוראה וההכשרה בישראל. בנוסף, יש להשקיע יותר במיתוג ופרסום תכנית זו, וכן לנצל את האפשרויות שבה להחזרת מוחות לישראל. מומלץ לבדוק אפשרות להרחיב את התכנית כך שתכלול גם הכשרות והתנדבות של ישראלים באירופה ואף חילופי מתנדבים מקצועיים.

[1] התכנית נקראת Erasmus על שם הפילוסוף וההוגה ההולנדי שלמד ולימד במקומות שונים ברחבי אירופה. אלו גם ראשי תיבות: EuRopean Community Action Scheme for the Mobility of University Students.

[2] בשנת 1990 האיחוד האירופי החל בתכנית "טמפוס" (Tempus), המאפשרת למוסדות השכלה גבוהה להשתתף בפרויקטים למודרניזציה, שיפור הוראה ובינלאומיות. בשנת 2014 טמפוס הפכה חלק מתכנית ארסמוס+

[3] שלוש משש מדינות אלו, נורבגיה, איסלנד וליכטנשטיין, הן מדינות "האזור הכלכלי האירופי" (European Economic Area), שלהן מעמד ייחודי בשוק המשותף של האיחוד האירופי. שלוש האחרות, טורקיה, סרביה והרפובליקה של צפון מקדוניה מועמדות להצטרפות לאיחוד האירופי (אם כי טורקיה לא צפויה להצטרף לאיחוד בעתיד הנראה לעין). עד 2013 שוויץ היתה מדינת תכנית. מ-2014 הפכה למדינה שותפה.

הפוסט הפוטנציאל הטמון בתכנית ארסמוס+ לישראל הופיע לראשונה ב-Mitvim.

ב-9 בפברואר פרסמה הנציבות האירופית מסמך בשם "שותפות מחודשת לשכנות הדרומיות: סדר יום חדש לים התיכון". מדיניות זו כוללת לצד ישראל גם את הרשות הפלסטינית, ירדן, לבנון וסוריה ומשתרעת ממצרים עד מרוקו – עשר מדינות/ישויות בסך הכל. המסמך אושר באפריל על-ידי מועצת שרי החוץ של האיחוד האירופי. ישראל בוחנת את אפשרויותיה בהקשר זה. מבחינתה, משפט מרכזי במסמך הוא כי "האיחוד האירופי יהיה מוכן לבחון שיתופי-פעולה אזוריים, בין-אזוריים וטרילטרליים ויוזמות משותפות בין מדינות… כולל לאור הסכמי הנורמליזציה האחרונים בין ישראל ומספר מדינות ערביות". בנוסף לכך, לראשונה בפרסומי האיחוד האירופי, המסמך מזכיר את "המפרץ" (הפרסי) ואת הים האדום בהקשר לפרויקטים בין-אזוריים.

המסמך מונה חמישה אתגרים אזוריים: הצורך בפיתוח הון אנושי, ממשל טוב יותר, שלטון חוק, ובהצנע דמוקרטיה וזכויות אדם; חיזוק החוסן הכלכלי, בדגש על שילוב צעירים ונשים בשוק העבודה, וכן פיתוח דיגיטלי; שלום וביטחון; הגירה, ושינויים אקלימיים-סביבתיים. מגפת הקורונה, ממנה מדינות ערב טרם יצאו, החריפה את כולם. כמו כן, כוח המשיכה של האיחוד האירופי ללכת בדרכו ועל-פי עקרונותיו נמצא בתחרות גוברת מול סין ורוסיה. לישראל, החולקת עם האיחוד האירופי את ערכי הדמוקרטיה ושלטון החוק, יש אינטרס משותף לקדם שכונה יציבה ומשגשגת.

השאיפה של האיחוד האירופי שמדינות אלו יטייבו את מערכת הממשל שלהן, יקיימו זכויות אדם, שלטון חוק ואולי אף יקדמו תהליכי דמוקרטיזציה לא ממש נראית מעבר לאופק. ובכל זאת, בראייה ישראלית, התוכנית טומנת הזדמנויות ריאליות שעליה לנצלן. לישראל יש אינטרס לתרום לקידום יעדי מדיניות השכנות של האיחוד האירופי כדי ליצור שכונה יציבה, בטוחה, צומחת ומשגשגת, שמדינותיה מטפלות יחד באתגרי שינויי האקלים, מקדמות מהפך ירוק וכלכלה מעגלית, ועוברות טרנספורמציה דיגיטלית. האיחוד גם מציע כלים לקדם התמודדות עם אתגרים אלו. למשל, כללי צבירת מקור אירו-ים תיכוניים שיקלו על ייצור ועיבוד מוצרים חוצי-גבולות ויהפכו זאת לכדאי יותר מבחינת פטור ממכס בכניסה לשוק האירופי.

לרשות תוכנית השכנות הדרומית של האיחוד עומד תקציב נכבד בסך שבעה מיליארד אירו לשבע שנים (2027-2021). חלק הארי של תקציב זה מיועד בילטרלית לתכניות בתוך המדינות המתפתחות, ולכן ישראל כמדינה מפותחת לא תהנה ממנו. החלק הנותר נועד לקדם שיתופי פעולה אזוריים המטפלים באתגרים שצויינו במסמך. חידוש אחד בהקשר זה הוא שאיפת הנציבות האירופית לגייס משקיעים פיננסיים כמו הבנק האירופי להשקעות, הבנק האירופי לשיקום ופיתוח, ומשקיעים פרטיים בסך כולל של עוד כ-30 מיליארד אירו לתקופה זו. גם גופים מוסדיים ואנשי עסקים ישראלים מוזמנים לקחת בכך חלק.

השכנות מוזמנות להציע לאיחוד האירופי פרויקטים משותפים. יש כאן הזדמנות להיעזר בבריסל לפיתוח היחסים בין ישראל לאיחוד האמירויות, מרוקו, ירדן ומצרים. אחד הלקחים המרכזיים מסבב הלחימה האחרון מול חמאס הוא הצורך לחזק את הרשות הפלסטינית, ואולי ניתן במסגרת התוכנית לפעול גם בכיוון זה. לכן, רצוי שישראל תחשוב יחד עם שכנותיה הקרובות והרחוקות כיצד לרתום את האיחוד האירופי ומשקיעים מוסדיים ופרטיים לפרויקטים משותפים שכאלו. ישראל (ממשלה, מגזר שלישי ופרטי) יכולה בין היתר לרתום את היתרונות היחסיים שלה בתחומי טכנולוגיות מים, דיגיטציה, מידבור, חקלאות, אנרגיה סולרית, הכשרת צוותי רפואה, התמודדות עם מצבי חירום, העצמת נשים עסקית ועוד. התוכנית של האיחוד מאפשרת גם קידום יוזמות מסוג עם-לעם וקידום תיירות, כולל לאתרים קדושים לשלוש הדתות.

לשם מימוש ההזדמנויות הללו רצוי שיתקיים ערוץ פוליטי רם-דרג וממוסד בין ממשלת ישראל לאיחוד האירופי. יחסים אלו היו במצב קשה ביותר בשנים האחרונות בשל קיפאון תהליך השלום, וגם בגלל גישה לעומתית עד עוינת שאימצו ממשלות נתניהו הקודמות, ובריתות עם משטרים אירופאים א-ליברליים שקראו תיגר על הפרויקט האירופאי. בעקבות הסכמי הנורמליזציה ונטישת ישראל את כוונת הסיפוח, משרד החוץ הצליח לשפר משמעותית את היחסים עם האיחוד, אולם המפגש בדרג שרים במסגרת מועצת האסוציאציה טרם חודש (המועצה האחרונה התכנסה ב-2012). אי-קיום תהליך שלום לצד סבבי הסלמה עתיים מקשים על מימוש הפוטנציאל לישראל שגלום בתוכנית השכנות ובכלל.

תוכנית השכנות המחודשת אמורה להיבנות על "רשימת עדיפויות" (Partnership Priorities) שתגובש השנה עם מדינות האזור. הרשימה מזהה מספר נושאים בראש סדר העדיפויות בין המדינה הדרום-ים תיכונית לבין האיחוד האירופי. האיחוד סיכם לפני מספר שנים "רשימת עדיפויות" עם מרוקו, תוניסיה, אלג'יריה, מצרים, ירדן ולבנון, ונדרש לעדכן אותה השנה. לישראל (ולפלסטינים) אין רשימה שכזו. כאשר ישראל החלה במגעים לגביה 2016-2015, היו מספר מדינות באיחוד שהביאו לעצירתם בהסתמך על מדיניות הזיקה עליה החליט האיחוד ב-2009, הקושרת בין אי-קיום תהליך שלום עם הפלסטינים לבין אי-שדרוג היחסים עם ישראל.

מסמך השכנות המחודשת מאפשר לבנות שיתופי פעולה גם על בסיס "מסמכי מדיניות מקבילים". יש לישראל מסמכים כאלו (האחרון מ-2005), אך הם ישנים ולא מעודכנים. מפגש אסוציאציה יכול לסייע להתניע הליך גיבוש של "רשימת עדיפויות" בילטרלית, המבטאת את הפוטנציאל העדכני ביחסים עבור שני הצדדים (או לחתום עליה) ויעזור לישראל ולאיחוד האירופי לממש את מלוא הפוטנציאל בתוכנית השכנות המחודשת שלו. כאשר הרוחות מסבב ההסלמה האחרון תירגענה, יהיה נכון ששר החוץ שלנו יבקר בבריסל ויגיע להסכמה עם עמיתיו על כך.

גם בהעדר מועצת אסוציאציה ו"רשימת עדיפויות" עם האיחוד, על הממשלה ליזום הליך חשיבה בין-משרדי מסודר בהובלת משרד החוץ, לשתף בו בעלי עניין כמו המגזר השלישי והמגזר הפרטי, לנהל דיאלוג על כך עם שכנותינו ולרתום את האיחוד האירופי לפרויקטים משותפים שיסייעו לבנות שכונה טובה, יציבה, משגשגת ובטוחה יותר. הנציבות האירופית מזהה את הסכמי הנורמליזציה כ"הזדמנות גדולה", וכתהליך שהאיחוד רוצה לעזור לו ולסייע בצעדים בוני אמון בין ישראל למדינות ערב, כדברי נציב השכנות, אוליבר ורהלי. למדינת ישראל יש אינטרס בשלום, יציבות, העלאת הרווחה האזורית, בהתמודדות עם אתגרי שינוי אקלים ופיתוח דיגיטלי, שייצרו עתיד אזורי טוב יותר לכלל תושבי ותושבות האזור.

*המאמר פורסם בהארץ, 26 במאי 2021

הפוסט האיחוד האירופי, ישראל ומדינות הים התיכון – צ'אנס לשכנות טובה יותר הופיע לראשונה ב-Mitvim.

תנאי הפתיחה היו קשים. השתלשלות העניינים בעשור האחרון ביחסי ישראל-האיחוד האירופי כוללת החלטות מצד בריסל בשנים 2009-2008 שיוצרות זיקה בין התקדמות תהליך השלום הישראלי-פלסטיני לשדרוג היחסים עם ישראל לבין אי-כינוס מועצת האסוציאציה מאז 2013 ומדיניות בידול וסימון מוצרים מהשטחים. בנוסף, 1 ביולי, מועד תחילת הכהונה הגרמנית, סומן על-ידי ראש הממשלה בנימין נתניהו כיום שבו תוכנית הסיפוח יכולה לצאת לפועל.

האיחוד האירופי ולצדו כחצי מהמדינות החברות בו – כולל גרמניה – עסקו במחצית הראשונה של השנה בקמפיין דיפלומטי לבלום את הסיפוח. חלקן – לא כולל גרמניה – השמיעו איומים על שימוש ב"מקלות" והורו לשירות החוץ האירופי להכין רשימת צעדים אפשריים כלפי ישראל. בעוד גרמניה מזהירה את ישראל מפני השלכות שיהיו לסיפוח על היחסים עם אירופה, ממשלת ישראל סמכה על גרמניה (ואחרות) שתבלום את הצעדים הקשים יותר כלפי ישראל.

התפנית החלה ב-13 באוגוסט, אז הכריז נתניהו כי הסיפוח ידחה ובמקומו ייחתם הסכם שלום עם איחוד האמירויות. שינוי זה, מכוונות סיפוח להסכמי נורמליזציה, הפתיעה את בריסל. האיחוד האירופי, ב-DNA שלו, מעודד תהליכי שלום אזוריים. אולם תהליך השלום שהאיחוד שואף לראות בהקשר הישראלי הוא בראש ובראשונה עם הפלסטינים, ועל בסיס קוי 1967, לא על בסיס תוכנית טראמפ.

אמירות מצד ראש הממשלה בתקשורת הישראלית כי הסיפוח לא בוטל אלא רק נדחה, הותירו את החשדנות של חלק מהמדינות האירופיות כלפי ממשלת נתניהו על כנה. ואכן, בנובמבר, לפני השבעת ג'ו ביידן לנשיא ארה"ב, באה הכרזת הממשלה על הפשרת 1,257 יחידות דיור בגבעת המטוס, אותה ארה"ב והאיחוד האירופי ניסו למנוע בשש השנים האחרונות. זאת, מתוך הנחה שבנייה כזו תרחיק את פתרון שתי-המדינות ותהווה סיפוח דה-פקטו.

רוב הציבור הישראלי תופס את האיחוד האירופי כיריב ולא כידיד; כגוף ביקורתי כלפי ישראל, המצדד בפלסטינים. הביקורת המדינית שבאה מבריסל בנושא הסכסוך עם הפלסטינים מקבלת את קידמת הבמה התקשורתית ומאפילה על שיתופי הפעולה הכלכליים, המחקריים, והאזרחיים הרבים שמתקיימים בין הצדדים. אך נבחרי ונבחרות ציבור יודעי דבר מכירים בכך שבתחומים רבים האיחוד האירופי הוא שותף מרכזי ואסטרטגי עבור ישראל, אף יותר מאשר ארה"ב (למשל בהיקף הייצוא ובהיקף המימון למחקר וחדשנות, שמניעים צמיחה במשק). לצד התסכול המדיני הרב השורר בישראל מהביקורת האירופית, מצויה בקרב אנשי המקצוע הבנה לגבי חשיבותו המרכזית של האיחוד לישראל מבחינת כלכלה (ייצוא וייבוא סחורות ושירותים, השקעות, קביעת רגולציה ועוד), מחקר וחדשנות (מימון ושיתופי פעולה), השכלה גבוהה, תיירות, תרבות, חקלאות, ביטחון, ועוד. חזרה לדיאלוג רשמי רם-דרג עם האיחוד חשובה לפתיחת הדרך לשדרוג היחסים.

אחת ל-13 שנים וחצי זוכה מדינה חברה באיחוד האירופי לעמדת השפעה צנועה. במשך חצי שנה היא מכהנת כנשיאת מועצת האיחוד ומנהלת את כינוסי מועצות השרים (שרי הכלכלה, הסביבה, חקלאות, תחרות, ענייני פנים ומשפט ועוד). הנשיאה יכולה אמנם לקבוע את סדר היום של ישיבות המועצה, אך מצופה ממנה לתווך ולפשר באופן הוגן וניטרלי בין המדינות החברות במטרה לקדם קבלת החלטות. מאז אישרור אמנת ליסבון (2009), הנשיאה התורנית אינה מנהלת את מועצת שרי החוץ, אותה מנהל הנציב הגבוה למדיניות חוץ ובטחון (כיום ג'וזף בורל) וסדר יומה נקבע בשירות החוץ של האיחוד האירופי.

לגרמניה מעמד מרכזי ומוביל באיחוד האירופי, ומוטת ההשפעה שלה בו רבה מאוד. על אף מאמציה הכנים, גם לה יש מגבלות בכל הנוגע לקידום יחסי ישראל עם האיחוד האירופי, התקועים מדינית. מגבלות אלו מובנות בדרך פעולת האיחוד בתחום מדיניות החוץ. החלטה במועצת שרי החוץ מתקבלת בקונצנזוס. כל מדינה יכולה להטיל וטו, וקולן של לוקסמבורג, אירלנד או שבדיה שקול לקולה של גרמניה, אוסטריה או צ'כיה.

על היחסים המיוחדים בין ישראל לגרמניה התווספו היחסים החמים שנרקמו בין שר החוץ, הייקו מאאס, לבין שר החוץ גבי אשכנזי. במהלך נשיאותה, גרמניה עשתה שירות מצוין לישראל בכך שהזמינה את אשכנזי למפגש לא-רשמי של שרי החוץ של האיחוד (מפגש הידוע בכינוי ג'ימניץ' ואינו יכול לקבל החלטות רשמיות). אשכנזי היה שר החוץ הלא-אירופי היחיד שהוזמן. המפגש ופעולות נוספות בחודשים שלפניו ואחריו הצליחו לחולל שינוי בטון היחסים. בין אשכנזי לבין שרי חוץ רבים באיחוד האירופי, כולל ג'וזף בורל, התפתחה מערכת יחסים טובה.

שיפור ניכר זה ביחסים הבין-אישיים לא התרגם להחלטה רשמית של האיחוד על שינוי מדיניות כלפי ישראל ולא הביאו לתוצאה המיוחלת – אור ירוק לכינוס מועצת האסוציאציה ואופציה לקידום ושדרוג היחסים. למשרד החוץ מגיע כל הקרדיט על הניסיון לשנות את מגמת היחסים הפוליטית-מדינית העכורה עם האיחוד האירופי. נעשו מהלכים חשובים ומשמעותיים שהניחו תשתית חיובית הרבה יותר ליחסים. אולם שינוי מהותי לא קרה.

סדר היום של מועצת שרי החוץ תמיד עמוס, ויש קושי להעלות נושא שאינו בוער ולא זוכה לקונצנזוס. תזמון ההשתתפות של אשכנזי היה מאתגר. מפגש שרי החוץ התקיים ב-27-28 באוגוסט, רק שבועיים לאחר ההכרזה על ההסכם עם איחוד האמירויות. גם דבר ההסכם עם שלוש המדינות שהגיעו לאחר מכן – בחריין, סודאן ומרוקו – לא הועיל לשינוי פורמלי ביחסים. בין היתר, המידור של אשכנזי (וראש הממשלה החליפי בני גנץ) בכל הנוגע להסכמי הנורמליזציה, הקשה על משרד החוץ לתרגם את שינוי המגמה ההיסטורי באזור להישגים נוספים בזירה המדינית האירופית. האיחוד הוא אגוז קשה לפיצוח, מסורבל ואיטי הדבק בעקרונותיו ובמדיניותו – תהליך שלום עם הפלסטינים.

"מקל" הנשיאות ב"מירוץ השליחים" האירופי עובר כעת לידי פורטוגל, שתיכנס לתפקיד הנשיאה החדשה בינואר, ולאחריה סלובניה ביולי 2021. השר אשכנזי ביקש כי פורטוגל תפעל לכינוס מועצת האסוציאציה עם ישראל ללא התניות ואמר: "אנו מזהים צורך אמיתי באימוץ גישה חדשה ומודל אחר לשותפות שבין ישראל לגופי האיחוד ובטוחים כי פורטוגל, בתפקידה כנשיאת האיחוד, תפעל לעשות כן". הכדור הועבר לליסבון, אך גם נמצא במגרש הישראלי. בהינתן הבחירות, שינוי מהותי ביחסי ישראל והאיחוד האירופי לא צפוי לקרות עד המחצית השנייה של 2021. מחיקת מחנה השלום מהמפה הפוליטית בישראל, לפחות נכון לעכשיו, מעיד כי גם לקראת סוף הנשיאות הפורטוגזית לא צפויה לקום כאן ממשלה חדשה שתבשר טובות בהקשר זה.

הזדמנויות חדשות נפתחות כעת באיחוד האירופי. בשבועות האחרונים הוא העביר את תקציבו הגדול ביותר אי פעם (1.8 טריליון אירו) לשנים 2021-2027. זהו תקציב שכמעט והכפיל את עצמו ומטרתו לסייע למשק האירופי להיחלץ מהר יותר ממשבר הקורונה. ההזדמנויות הקיימות בתקציב האיחוד לישראל עדיין לא כולן ברורות, והן ממופות כעת במשרדי הממשלה השונים. כדי לממש הזדמנויות אלו, טוב תעשה ממשלת ישראל אם תמשיך במגמה החיובית שיזם אשכנזי ותרחיב גאותה לכדי מדיניות ממשלתית מתכללת.

**המאמר פורסם ב"הארץ", 30 בדצמבר 2020

הפוסט הסכמי הנורמליזציה לא הועילו לשינוי ביחסים עם האיחוד האירופי הופיע לראשונה ב-Mitvim.

על אף שהרוב המכריע בין מנהיגי ומנהיגות האיחוד האירופי, על 27 המדינות החברות בו, באים ממפלגות ימין-מרכז, כמעט כולם (להוציא למשל את ויקטור אורבן בהונגריה) מייחלים – גם אם אינם מצהירים על כך בפומבי – לבחירת ביידן, המייצג עמדות מרכז-שמאל. אין זה פלא. כהונת טראמפ הכניסה את היחסים הטראנס-אטלנטיים למצב טראומטי ובמהלכה הפך הממשל האמריקאי מהתומך הגדול והחזק ביותר באיחוד האירופי, ללעומתי ואגרסיבי.

טראמפ תמך פומבית בברקזיט, ביטל את המשא ומתן על הסכם הסחר (TTIP) שניהל ברק אובמה עם בריסל, פתח במלחמות סחר נגדו והוציא את ארה"ב מהסכם פריז למאבק בשינויי האקלים. טראמפ גם והחליש משמעותית את ברית נאט"ו, עד למצב בו קבע נשיא צרפת מקרון שהברית נמצאת ב"מוות מוחי". לעומת זאת, יחסו לרוסיה – הגורם מולו קמה בעבר הברית – ולעומד בראשה, ולדימיר פוטין, נע בין ידידותי למתרפס. הסדר והערכים הליברליים, שכה יקרים לאירופאים, נפגעו קשות.

כהונה שנייה של טראמפ צפויה להתאפיין בהמשך היעדר הדיאלוג והתיאום עם אירופה, כולל בסוגיות המזרח התיכון – איראן, ישראל והפלסטינים. תחת טראמפ, המגמה המתמשכת של ירידת ארה"ב מכס ההגמון העולמי הואצה. כשארה"ב מתכנסת פנימה, היציבות האזורית ממשיכה להתערער ובייחוד באזור אגן הים התיכון: רוסיה נכנסת לסוריה, טורקיה ללוב, איראן מעמיקה שלוחותיה באזור. תהליכים אלה אינם לטובתנו. יתר על כן, המשך כהונת טראמפ עלולה להביא לשיתוק או קריסת ברית נאט"ו, שתגביר את חוסר היציבות האזורית. לישראל יש אינטרס שנאט"ו תהיה ברית חזקה ומשמעותית. לאירופה אין יכולת ביטחונית שתוכל למלא את הוואקום האמריקאי שייווצר, ולא תהיה לה יכולת כזו בעתיד הנראה לעין.

ממשלת נתניהו נהנתה מהמשבר הטראנס-אטלנטי ומתמיכתו החד-צדדית של טראמפ בעמדותיה (העברת השגרירות לירושלים, הכרה בריבונות ישראל ברמת הגולן, "עסקת המאה" שסוטה מקווי 67' כנקודת המוצא לשיחות בין ישראל לפלסטינים, והיציאה מהסכם הגרעין עם איראן). בחירת ביידן אמנם לא תחזיר את השגרירות האמריקאית לתל-אביב, אך תשיב את העמדה האמריקאית המסורתית של תמיכה בפתרון שתי-המדינות על כנה. ארה"ב ואירופה, יש להניח, יחדשו את הדיאלוג ביניהן בנושא, אם כי הסכסוך הישראלי-פלסטיני כבר אינו מצוי במקום גבוה בסדר העדיפויות של שתיהן. ההתמודדות עם מגפת הקורונה והצורך הדחוף בשיקום הכלכלה מסיטים מחד את המבט פנימה, ומאידך מחדדים אותו לעבר איומים גוברים מבחוץ, למשל סין.

סין היא מוקד הדאגה האמריקאי בתחרות הגלובלית. אמנם טראמפ נהג באירופה כפיל בחנות חרסינה, אך מדיניותו שיקפה תמונת אינטרסים אמריקאית שתישאר גם אם ביידן יבחר, ובה בייג'ין מסומנת כאתגר המרכזי להגמוניה האמריקאית הדועכת. לכן, על אף שכניסה אפשרית של ביידן לבית הלבן משמעה חזרת היחסים הטראנס-אטלנטיים למתכונתם הישנה של שיתוף פעולה, האג'נדה של יחסים אלו תהיה שונה. אירופה תידרש להחליט אם לצדד בגישת הבלימה האמריקאית כלפי סין או לנסות ליהנות מהטוב שבסחר והשקעות הדדיות עמה.

ישראל היא פיון קטן במשחק גלובלי זה. הרגולציה של ישראל נוטה לעקוב יותר אחר זו של האיחוד האירופי, כיוון שזהו השוק הישראלי המרכזי לייצוא וייבוא. לכן, ארה"ב צפויה להמשיך ללחוץ על ישראל ואירופה נגד פעילות והשקעות אסטרטגיות של חברות סיניות בהן. אם אירופה תאחד כוחות עם ארה"ב מול סין – דבר שסביר יותר שיקרה תחת ביידן מאשר תחת טראמפ – ישראל מן הסתם תיישר עמן קו. ואולם, במידה שאירופה תציג גישה שונה משל ארה"ב, ייתכן שישראל תאלץ לבחור בחירות פוליטיות שאינן נוחות לה כלכלית.

נשוב לאזורנו. גישת ביידן לפתרון הסכסוך הישראלי-פלסטיני מסורתית. הוא מתנגד להתנחלויות ולסיפוח חד-צדדי, תומך בביטחון מלא לישראל, קורא להכרה בישראל כמדינת העם היהודי, ויוצא נגד טרור, הסתה והאדרת אלימות מצד מנהיגים פלסטינים. מבחינת ביידן, פתרון שתי-המדינות חיוני לקיומה של ישראל. אצלו, כמו אצל האירופים, לא ניכרת חשיבה לגבי פתרונות חדשים או חלופיים.

אולם, גם כאן טראמפ משאיר מציאות המחייבת בחירה בין שתי גישות שלא תהיה קלה עבור האירופים. הסכם הנורמליזציה המבורך בין ישראל לאיחוד האמירויות וההסכם עם בחריין מייצגים פרדיגמה שונה לגבי תהליך השלום האזורי. לפיה, פתרון הסכסוך בין ישראל למדינות ערב אינו מותנה בפתרון הסכסוך עם הפלסטינים, אלא סדר הדברים מתהפך: נורמליזציה תחילה, שלום עם הפלסטינים (אולי) בהמשך. למרות שמרבית מדינות ערב אינן שותפות לאופן בו איחוד האמירויות ובחריין מממשות תפיסה זו, ביידן יצטרך לשקול אם להמשיך בדרך זו, לחזור לנתיב הקודם – שלום בין ישראל לפלסטינים תחילה, נורמליזציה בהמשך, או לשלב בין השתיים. גם האירופים ידרשו לבחון אם לשנות דיסקט, או האם להישאר תקועים ב"לוגיקת אוסלו". מתוך האיחוד האירופי עצמו עולה יותר ויותר ביקורת על תקיעותו בסוגיה, כשהתנאים שהבשילו לוגיקה זו כבר מזמן אינם מתקיימים בשטח.

בהקשר זה, ירידת טראמפ אמנם תסיר חלק מהרוח הפופוליסטית הרעה המנשבת מארה"ב דרך מרכז-מזרח אירופה למערבה – רוח שנתניהו עצמו היה חלק מרכזי ממנה וסייע לקדם בהידוק הקשרים עם אותן מדינות א-ליברליות כהונגריה ופולין, אך בחירת ביידן לא תסייע רבות לחיזוק מדיניות החוץ האירופית, המאופיינת בשנים האחרונות בחולשה פנימית רבה. חולשה זו נובעת מהפיצול הפנים-אירופי שתוקע מקלות בגלגלי כל החלטה מהותית שלה (מלבד חידוש הסנקציות על רוסיה מידי חצי שנה מאז כיבוש חצי האי קרים). חולשה מבנית פנימית זו לא צפויה להיעלם גם אם ביידן יבחר.

אמנם נשיאת הנציבות אורסולה פון דר ליין והנציג העליון לענייני חוץ וביטחון ג'וזפ בורל העלו לאחרונה שוב את רעיון ביטול הקונצנזוס בהיבטים מסוימים של החלטות מדיניות חוץ – מהלך שיאפשר לאיחוד להעביר החלטות בנושא הישראלי-פלסטיני, דבר שהוא אינו מצליח לעשות מאז 2016, אך קשה לראות מהלך כזה מתרחש בקרוב. לכן, גם כאשר הכוחות הפופוליסטיים והביקורתיים כלפי האיחוד האירופי ביבשת כבר לא יקבלו רוח גבית אמריקאית, וגם כשהיחסים הטראנס-אטלנטיים ישובו על כנם, הצפי הוא שמדיניות החוץ של אירופה תישאר תגובתית, מפוצלת וחלשה מסיבותיה הפנימיות. האם זה טוב לישראל? כשותף נכסי ואסטרטגי לישראל, חוזק יכולותיו חשוב, גם אם בסוגית הסכסוך הוא נתפס כשותף ביקורתי.

היה והאיחוד האירופי רוצה שקולו יישמע טוב יותר בסוגיות אלו גם בחלונות הגבוהים בירושלים, לקראת השינוי שממשל ביידן עשוי להביא במדיניות החוץ האמריקאית, יש לכנס מחדש את "מועצת האסוציאציה" בינו לבין ישראל, שלא התכנסה מאז 2012. שר החוץ, גבי אשכנזי, כבר פועל עם עמיתו הגרמני לקידום העניין וניצחון של ביידן יוכל לסייע לכך. חידוש הדיאלוג הפוליטי רם-הדרג בין ישראל לאיחוד האירופי יהווה שיפור ביחסים, וייתן לאירופאים כלי להשפיע דרכו על תהליכים שיתרחשו באזור. אחרת, האיחוד האירופי צפוי להישאר צופה מהצד.

**המאמר פורסם בבלוג של מכון מיתווים ב"הארץ", 21 באוקטובר 2020.

הפוסט בין המשך קיפאון לאופק חדש, אירופה מביטה אל הקלפיות בארה"ב הופיע לראשונה ב-Mitvim.

ראש המשלחת של הפרלמנט האירופי לישראל, אנטוניו לופז, יזם את המכתב. בשפה דיפלומטית, המכתב מוחה על היחס שישראל מקבלת מהאיחוד האירופי, שממשיך לקיים מפגשי אסוציאציה עם מדינות שכנות לא-דמוקרטיות כגון מצרים, ירדן ומרוקו, ואף חותם איתן על הסכמים חדשים, בעוד שמועצת האסוציאציה האחרונה עם ישראל התכנסה ביולי 2012.

ב-2013, הייתה זו ישראל שביטלה את כינוס המועצה, בשל פרסום הנחיות מצד האיחוד שיצרו בידול בין ישראל הריבונית בקווי 1967 – בהן הסכמים בין ישראל לאיחוד יחולו, לבין השטחים – בהם הסכמים אלו לא יחולו.

מאז, הובילה פדריקה מוגריני, שרת החוץ לשעבר של האיחוד האירופי, כמה ניסיונות לכנס את מועצת האסוציאציה. ניסיונותיה לא צלחו בשל הסתייגויות מצד מדינות מסוימות באיחוד, על רקע הקפאון בתהליך השלום הישראלי-פלסטיני ומתיחויות ביחסי ישראל-האיחוד. מועצת האסוציאציה לא שבה להתכנס, והדיאלוג הפוליטי רם-הדרג הסדור נפסק.

ב-1995 חתמו ישראל והאיחוד האירופי על הסכם אסוציאציה. במסגרתו מוסד דיאלוג פוליטי: כינוס מועצת אסוציאציה אחת לשנה, בהשתתפות שרי החוץ של המדינות החברות באיחוד והשר/ה הישראלי/ת המקביל/ה. מטרת הכינוס היא להעלות סוגיות חשובות לשני הצדדים ולהעביר מסרים באופן משופר, מדויק ואפקטיבי יותר מאשר ב"דיפלומטיית המגפונים" הקיימת (העברת מסרים בתקשורת הגלויה נוטה, כאשר מצב היחסים מתוח, להיות תוקפנית ולעומתית).

קיום מפגש בדרג גבוה מאפשר לשני הצדדים לבחון את מצב היחסים ואת קידומם. הכנה של מפגש כזה מחייבת את הפקידות במשרדי ממשלה שונים בישראל ובאיחוד להיערך חודשים מראש, כדי להפיק תועלת מירבית מהמפגש.

רמת שיתוף הפעולה בין ישראל לאיחוד האירופי היא מהגבוהות בעולם. הדבר נכון בכלכלה (הסכם סחר חופשי בסחורות ואף בחקלאות), במדע, בחדשנות ופיתוח (הסכם "הורייזון"), בהשכלה גבוהה (תכנית ארסמוס+), בתעופה (הסכם שמים פתוחים) ועוד. אולם, לצד היחסים הכלכליים הפורחים, היחסים הפוליטיים הדרדרו בתקופת ממשלות נתניהו האחרונות לשפל. גם על רקע מדיניות "הפרד ומשול" שהוביל נתניהו בתוך האיחוד לסיכול החלטות הנוגעות לישראל.

ייתכן שממשלת האחדות בה שותפה כחול-לבן ובה מכהן גבי אשכנזי כשר החוץ, יכולה להביא לשיפור טיב היחסים ולאפשר את חידוש הדיאלוג המדיני המועיל בין הצדדים. חילופי המסרים החיוביים הראשונים בין אשכנזי לבורל העידו על כך.

בנסיבות אלו, לופז וחברי פרלמנט נוספים שחתומים על המכתב (שרבים מהם חברים ב-European People's Party, הקבוצה הגדולה בפרלמנט האירופי, בעלת עמדות מרכז-ימין ושבה יש תומכים רבים לישראל), סבורים כי ניתן לפתוח דף חדש ביחסים.

אך היוזמה הזו כפופה לצו השעה. היה וממשלת ישראל תבצע סיפוח, ולו הקטן ביותר, בשטחים, לא ניתן יהיה לכנס את מועצת האסוציאציה בזמן הנראה לעין. מבחינת האירופים, כל סיפוח שכזה משמעו ויתור על פתרון שתי-המדינות, והפרה של זכויות הפלסטינים והחוק הבינלאומי. זוהי שבירת כלים. כ-1,000 חברי פרלמנט אירופים מ-25 מדינות חתמו לאחרונה על מכתב נגד סיפוח.

האם ההכרעה בדבר קיום מועצת אסוציאציה בהכרח צריכה להיות תלויה בסיפוח? הדרישה מהאיחוד האירופי לכנס את המועצה היא מהותית. מאז 2014 האיחוד האירופי (ובייחוד כמה מדינות בו) נוקט יחס מפלה כלפי ישראל באי כינוס מועצת האסוציאציה.

אם האיחוד תומך בקיום דיאלוג עם מדינות העולם השונות, מהדמוקרטיות ביותר ללא-דמוקרטיות כלל, ממפירות זכויות אדם מחרידות לנושאות הדגל בשמירתן, אין לאיחוד האירופי סיבה מוצדקת להתנות את התכנסות המועצה עם ישראל בתנאים מקדימים. בעיקר כשהוא לא עושה זאת עם מדינות אחרות באזור, שאינן שומרות זכויות אדם ואינן דמוקרטיה דגולות.

ממשלת ישראל ומועצת שרי החוץ של האיחוד האירופי התרגלו זמן רב מידי להעדרו של דיאלוג מדיני מסודר וממוסד. דיאלוג כזה יכול להיות קשה, נוקב וביקורתי, אך רצוי שיתקיים. כדאי שגם שר החוץ אשכנזי, שכבר הביע נכונות לבקר בבריסל ולפגוש שם את מקבילו האירופי בורל, יקדם זאת.

המאמר פורסם ב"זמן ישראל" ב-6 ביולי 2020

הפוסט לחדש את הדיאלוג הפוליטי רם הדרג בין ישראל לאיחוד האירופי הופיע לראשונה ב-Mitvim.

מדיניות הבידול (דיפרנציאציה, Differentiation policy), אותה מוביל האיחוד האירופי, מתמקדת בהבחנה בין מדינת ישראל הריבונית בתוך גבולות 1967 לבין השטחים הכבושים. לעומת זאת, תנועת החרם ומשיכת סנקציות, חרם מהלכי מובילה(BDS – Boycott, Divestment and Sanctions Movement) השקעות שנוגעים לכל מדינת ישראל. השיח הציבורי בישראל נוטה לעתים קרובות לבלבל בין השתיים – שלא בכוונה עקב חוסר ידע, או במתכוון עקב השקפת עולם פוליטית – למרות שהן שונות זו מזו באופן מהותי. מטרת נייר זה היא לשרטט הבחנה מבוססת בין השתיים, מתוך הנחה שהבנת ההבדל ביניהן יאפשר לישראל לנהל שיח חיובי יותר ומתלהם פחות עם האיחוד האירופי, לצד מאבק בלתי מתפשר בתנועת החרם.

מדיניות הבידול של האיחוד האירופי מבקשת להמשיך לקיים את הסכמי הסחר ושיתוף הפעולה עם מדינת ישראל בגבולות 1967, תוך שמירה על החוק הבינלאומי ועל תקנות פנים-אירופיות להגנת הצרכן, זאת לעומת תנועת החרם שפועלת להטלת חרם וסנקציות על כל מדינת ישראל. מדיניות הבידול שואפת לתמרץ את ישראל להגיע לשולחן המשא ומתן עם הפלסטינים, מתוך הכרה הדדית בערך היחסים שבין ישראל לאיחוד. לעומת זאת, תנועת החרם מציבה מטרות שהיה ותתממשנה במלואן (למשל, זכות השיבה וביטול חוק השבות) משמען סופה של מדינת ישראל כמדינה יהודית. במדיניות הבידול יש אלמנט של גינוי נורמטיבי, אך אין בה דה-לגיטימציה של מדינת ישראל כולה, כפי שמובילה תנועת החרם. בעוד מדיניות הבידול מיישמת את המשפט הבינלאומי הקיים, תנועת החרם מנסה להוביל לשינוי בתודעה הבינלאומית כלפי ישראל שבגבולות 1967.

ההשלכות הכלכליות של מדיניות הבידול ושל תנועת החרם זניחות כיום. אולם לטווח הבינוני והרחוק, הסכנה בפעילות תנועת החרם גבוהה מזו של מדיניות הבידול, היות והיא לא מוגבלת רק להתנחלויות. לאחרונה, פרסם האו"ם רשימת עסקים שפועלים בהתנחלויות, ובעתיד יכולה הרשימה להוות אמצעי להחרמת ההתנחלויות ולגרום נזק לחברות גדולות שממלאות תפקיד משמעותי בכלכלת ישראל. האיחוד האירופי לא רואה במדיניות הבידול בה הוא נוקט כל קשר לתנועת החרם, לה מתנגדות חלק ממדינות אירופה.

הפוסט מדיניות הבידול בין ישראל הריבונית לשטחים שונה מהותית מתנועת החרם הופיע לראשונה ב-Mitvim.

א. רקע

מאז שנות ה-70 הקהילה האירופית שואפת למדיניות-חוץ מתואמת. אחת ההצלחות שלה בתחום זה היתה גיבוש עמדה מוסכמת לגבי הסכסוך הישראלי-פלסטיני. כבר ב-1980 קיבלו המדינות החברות בקהילה את "הצהרת ונציה" המתווה את עקרונות האיחוד האירופי לפתרון הסכסוך. הקהילה הכירה בזכות הלגיטימית של הפלסטינים להגדרה עצמית ולמדינה, קראה לפתרון שתי מדינות לשני עמים על בסיס קווי 1967 ולסיום הכיבוש. החלטות אלו התבססו על החלטות מועצת הביטחון של האו"ם 242 ו-338, ועל כיבוד המשפט הבינלאומי, כחלק מהסדר הליברלי שקם אחרי מלחמת העולם השניה.

בשנות ה-90, בשיאו של תהליך השלום, האיחוד האירופי הידק את יחסיו ההסכמיים עם ישראל וב-1995 חתם על הסכם האסוציאציה עמה, עליו מבוססים היחסים עד היום. הסכם זה הביא לסחר חופשי, ללא מכסים ולשגשוג כלכלי משמעותי. השתתפות ישראל מאז 1996 בתכניות המחקר והפיתוח של האיחוד האירופי תרמה לחדשנות ולמחקר, ומוגדרת כיום כאסטרטגית בחשיבותה למדינת ישראל. על אף ביקורתיות האיחוד האירופי כלפי ישראל לגבי כיבוש השטחים, הבניה בהתנחלויות והפרת זכויות אדם, כל עוד תהליך השלום נמשך בקצב כזה או אחר, הוא נמנע מנקיטת צעדים ממשיים נגדה.

ב-2005, האיחוד החליט להבחין בין מוצרים המיוצאי ם אליו מישראל הריבונית בקווי 1967, שנהנו מאפס מכס הודות להסכם האסוציאציה, לבין מוצרים מההתנחלויות עליהם החל לגבות מכס. מאז 2009, האיחוד האירופי עצר את שדרוג היחסים עם ישראל, והתנה אותם בקידום תהליך שלום עם הפלסטינים. ב-2013 האיחוד נקט במדיניות בידול המפרידה משפטית וכלכלית בין ישראל הריבונית בקווי 1967 לבין השטחים. באותה שנה, הוא גם הציע לישראל ולפלסטינים לשדרג את יחסי האיחוד האירופי עמם למעמד של "שותפות מועדפת מיוחדת" לאחר שיגיעו להסכם שלום. ב-2015 האיחוד המליץ לחברותיו לסמן מוצרי התנחלויות כמיוצרים בהתנחלות בשטחים כבושים ולא בישראל. מדיניות זו הובלה על ידי מדינות בעלות עמדה פרו-פלסטינית מובהקת כגון שבדיה, אירלנד ולוקסמבורג.

החרפת הצעדים והביקורת מצד האיחוד האירופי כלפי ישראל – שאישורם דורש קונצנזוס בין מדינות האיחוד – נעצרו מאז 2016 בשל הטלות וטו, כל פעם מצד מדינה תורנית אחרת. יוון היתה הראשונה, הונגריה היא השכיחה שבהן, כשלסירוגין גם פולין, צ'כיה, אוסטריה, רומניה, בולגריה, קפריסין, והמדינות הבלטיות באות לעזרת נתניהו. הוטו מצד המדינות הללו נובע מהמשברים הרבים הפוקדים את האיחוד האירופי: משבר האירו מ-2009, משבר הפליטים/מהגרים ב-2015, ברקזיט מ-2016 ועלית ממשלות פופוליסטיות, ובהן הונגריה ופולין, שנוקטות צעדים להחלשת הדמוקרטיה ומוסדות שלטון החוק בהן. מדינה שנמצאת בעיצומו של ויכוח וסכסוך עם "בריסל" ויש לה אינטרס בהידוק היחסים עם ישראל, תיטה יותר לנגח את האיחוד בהטלת וטו שכזה או לדלל ולרכך את עמדת האיחוד.

במצב השורר מאז 2016, בו מדיניות החוץ של האיחוד האירופי כלפי ישראל מסוגלת בעיקר לחזור על החלטות העבר, לא ברור מה תהיה יכולת התגובה שלו לסיפוח מצד ממשלת ישראל החדשה. נראה כי האפשרות של האיחוד האירופי כגוש אחד לנקוט בצעדים מעשיים משמעותיים, ולא רק הצהרתיים, קטנה. אך היה ותסריט זה יתממש, עוצמת הפגיעה עלולה להיות קשה.

ב. עמדת הנציג האירופי הגבוה למדיניות-חוץ ובטחון

בתגובה להסכם הקואליציוני בין נתניהו לגנץ, ג'וזף בורל, הנציג הגבוה של האיחוד האירופי למדיניות-חוץ שנכנס לתפקידו בשלהי שנת 2019, הוציא הודעה מטעמו (ב-23 באפריל 2020) כי סיפוח יהווה הפרה חמורה של המשפט הבינלאומי, והזהיר כי "האיחוד ימשיך לעקוב ולנטר מקרוב אחר המצב והשלכותיו הרחבות יותר, ויפעל בהתאם". הודעתו באה אחרי הודעה קודמת בנושא, מה-4 בפברואר 2020, שיצאה כשבוע לאחר פרסום תכנית טראמפ ולשונה היתה חריפה אף יותר: " צעדי סיפוח, אם ייושמו, לא יעברו ללא תגובה," הזהיר.

באפריל בורל חזר על העמדה המסורתית של האיחוד, המחויבת לפתרון של שלום לסכסוך; פתרון שתי מדינות מתוך משא ומתן המבוסס על קווי 1967, בחילופי שטחים מקבילים, כפי שיוסכם בין הצדדים – בין מדינת ישראל לבין מדינה פלסטינית עצמאית, דמוקרטית, בעלת רצף טריטוריאלי, ריבונית ובת-קיימא, החיה צד לצד ישראל בשלום, בטחון והכרה הדדית, כפי שמפורט בהחלטת מועצת הבטחון מיולי 2014. בורל קבע שתכנית טראמפ סוטה מעקרונות בינלאומיים מוסכמים אלו, ושכדי לבנות שלום בר קיימא, הפתרון צריך להיות מוסכם באמצעות משא ומתן ישיר בין הצדדים, כולל בנושאים הקשורים לגבולות, מעמד ירושלים, בטחון ושאלת הפליטים. בורל קרא לצדדים להימנע מפעולות חד-צדדיות המנוגדות למשפט הבינלאומי.

זו הפעם השנייה מאז כניסתו לתפקיד שהצהרות בורל בנושא הישראלי-פלסטיני יוצאות בשמו בלבד, ולא כהצהרה משותפת המביעה את הסכמת 27 החברות באיחוד. מדיניות-החוץ של האיחוד האירופי מתקבלת בקונצנזוס. מספיקה מדינה אחת שתטיל וטו כדי להפיל החלטה. לעומת זאת, הימנעות של עד שליש מהחברות לא מפילה החלטה. נטען כי שמונה מדינות, ובהן הונגריה ואוסטריה, התנגדו להצהרת בורל מאפריל. זהו מספר גבוה יותר מאשר כל החלטה קודמת נגד ישראל, אך ההתנגדות היתה כנראה בעיקר לתזמון ההצהרה מתוך רצון של חלקן לחכות להשבעת הממשלה. כמו כן, נטען כי בורל דיבר בעד הטלת סנקציות על ישראל, בדומה לסנקציות שהאיחוד הטיל על רוסיה מאז פלישתה לחצי האי קרים ופעולותיה במזרח אוקראינה.

ב-15 במאי, התכנסה מועצת שרי החוץ של האיחוד האירופי. במסיבת העיתונאים שקיים בורל לאחר הישיבה, ובהצהרה כתובה שפרסם בהמשך בשמו, נאמר כי האיחוד האירופי לא יכיר בשינויי סטטוס ריבונות וגבולות אלא אם סוכמו במשא ומתן בין הצדדים. בתשובה לשאלות, ענה בורל כי נעשית עבודת הכנה של רשימת צעדי תגובה היה וישראל תנקוט בצעד חד-צדדי. ההצהרה שפורסמה לא כללה איום מפורש בסנקציות בשל חוסר הסכמה לכך מצד הונגריה ואוסטריה, אולם בין אפשרויות התגובה שהאיחוד מכין ישנם צעדים שאינם תלויים בקונצנזוס של כל המדינות החברות בו (כמו אי -חידוש הסכם המחקר והחדשנות לשנים 2027-2021 או השעיית הסכם "ארסמוס +" בתחום ההשכלה הגבוהה). יתכן שהרשימה תכלול גם המלצה לצעדים בעלי אופי בילטרלי (על ידי מדינה חברה שתבחר לנקוט בכך מול ישראל), שוטו של מדינה חברה לא יוכל למנוע.

היה וממשלת ישראל החדשה תפעל לסיפוח, אין ספק כי בורל, שעמדתו הביקורתית כלפי ישראל ידועה, יפעל לדחוף את 27 המדינות החברות לנקוט בצעד תקיף ומשמעותי. במצב הפיצול הפנימי הנוכחי בתוך האיחוד בכלל, ובסוגית ישראל בפרט, ובהינתן יכולת הוטו של כל חברה באיחוד על כל הצהרה וצעד במדיניות החוץ של האיחוד האירופי, "נביחתו" של האיחוד כגוף משותף צפויה להיות חזקה מ"הנשיכה", ויתכן שגם "הנביחה" – או שלא תהיה חזקה, או שלא תהיה בשם 27 החברות, אלא בשם מועדון מצומצם יותר. אך היה ותהיה "נשיכה" שאינה תלויה בקונצנזוס, ההשלכות לישראל עלולות להיות כבדות.

ג. עמדות המדינות החברות באיחוד האירופי בנוגע לסיפוח

מדינות שהשמיעו ביקורת חריפה

ב-30 באפריל הגישו 12 שגרירים אירופים – מצרפת, גרמניה, איטליה, אירלנד, הולנד, ספרד, שבדיה, בלגיה, דנמרק, פינלנד וכן האיחוד האירופי עצמו ובריטניה (שבינואר השנה יצאה מהאיחוד) – מחאה רשמית למשרד החוץ הישראלי לגבי סעיף הסיפוח שבהסכם הקואליציוני, והביעו דאגה מצעד כזה. לפי דיווחים בתקשורת, השגרירים הבהירו לסמנכ"לית אירופה במשרד החוץ, אנה אזארי, כי לצעדים כאלו יהיו "השלכות חמורות על היציבות האזורית ועל מעמדה של ישראל בזירה הבינלאומית" . לא צוינו צעדים שינקטו נגד ישראל, ככל הנראה בשל רצון להמתין ולראות איזה סוג והיקף של מהלך סיפוח הממשלה תקדם.

כיוון שבורל הוציא הודעה בשמו, חלק מההודעות מטעם המדינות החברות יישרו קו עם הודעתו מבחינת הניסוח וחלקן פחות, והדבר יכול לשקף את עמדתן באופן מדויק יותר. רוב המדינות שהוציאו הודעה בחרו לעשות זאת דרך המשלחת שלהן באו"ם, לעתים בשם השגריר שלהן לאו"ם.

צרפת הוציאה הודעה חריפה. המסר שהעביר שגרירה באו"ם הזהיר כי אם ייושמו צעדי סיפוח "הם לא יעברו בשתיקה/יקראו עליהם תיגר ולא נתעלם מכך ביחסינו עם ישראל". לא ברור בדיוק מה טומן בחובו האיום לשנות את איכות הקשר עם ישראל. נראה שצרפת מובילה את המחנה התקיף, ומעוניינת לאיים על ישראל בתגובה חריפה הכוללת צעדים כלכליים בניסיון לעצור סיפוח. מאז מלחמת ששת הימים, בשלהי כהונת דה גול, צרפת נוקטת בעמדה ביקורתית כלפי ישראל. צרפת רואה עצמה כמעצמה אזורית בעלת אינטרסים רבים באזור ויחסים מיוחדים עם מדינות ערביות ומוסלמיות כגון לבנון, מרוקו, תוניסיה ו אלג'יריה. לאי-יציבות באזור יש השלכות שליליות עליה, כגון טרור והגירה. מבחינה פנימית, יש בה מיעוט מוסלמי גדול שהנושא חשוב לו, והתקשורת הצרפתית מסקרת את הסכסוך בהרחבה. לכן, במידה שלא יהיה קונצנזוס לכך באיחוד האירופי, יתכן שצרפת תנקוט בצעדים עצמאיים משלה, ואף תגבש קבוצת מדינות שתצטרף אליה.

בלגיה "ייעצה בתוקף" נגד צעדי סיפוח חד צדדיים. גם שר החוץ של לוקסמבורג, ז'אן אסלבורן, אימץ את דברי בורל מאפריל. בפברואר, בעקבות פרסום תכנית טראמפ, אסלבורן הוביל מפגש בין שמונה שרי חוץ באיחוד בניסיון להביא הצעה למועצת שרי החוץ של האיחוד להכיר חד-צדדית במדינה פלסטינית, או לחלופין הכרה בידי גוש מדינות חברות באיחוד. המפגש לא הבשיל למעשים, אך היוזמה נותרה על השולחן, וסיפוח בהחלט יכול ואף צפוי להוות זרז לצעד שכזה מצד צרפת, לוקסמבורג, בלגיה, אירלנד וספרד. ב-2014 ממשלת שבדיה הכירה במדינה פלסטינית. באותה תקופה היה גל של הכרה במדינה פלסטינית מצד הפרלמנטים בספרד, בריטניה, אירלנד, צרפת והפרלמנט האירופי. אמנם הכרה מטעם ממשלה היא בעלת תוקף רב יותר מאשר הכרה סמלית מצד פרלמנט, אך בסופו של דבר זהו אקט הצהרתי בעיקר המביע תמיכה בזכות הפלסטינים להגדרה עצמית ולמדינה, ולא משפיע על קביעת הגבולות של המדינה הפלסטינית.

שר החוץ של אירלנד, סימון קובני, הצטרף לאזהרות לממשלה החדשה שתקום בישראל, אך נמנע מלתמוך בהצעת החוק האירית לגבי השטחים הכבושים, שתטיל חרם על סחר של מוצרים ושירותים מההתנחלויות (הצעת חוק זו מ-2018 אושרה בסנאט האירי על אף התנגדות הממשלה, אך לא אושרה סופית). מדיניות הסחר היא אחד מתחומי המדיניות הבודדים שהסמכות לקביעת מדיניות בהם עברה במלואה מרמת המדינות החברות לרמת האיחוד האירופי. לכן, לדברי קובני, הצעת חוק זו סותרת את מדיניות הסחר הנוכחית של האיחוד האירופי ובשל כך אמורה להיפסל כלא חוקית.

מדינות שהשמיעו ביקורת מתונה

גרמניה הוציאה הודעה מתונה, שאמנם הביעה חשש מהשלכות של סיפוח ומגנה את ישראל, אך נכון לעכשיו אינה מאיימת בצעדים כלשהם. בהודעתה, גרמניה ייעצה בתוקף נגד הסיפוח, בטענה שתהיינה לו השלכות שליליות רציניות על היתכנות פתרון שתי המדינות, תהליך השלום כולו, היציבות האזורית ומעמד ישראל בקהילה הבינלאומית. נוסח ההודעה המתון יחסית ומסירתה כהודעה מטעם שגרירות גרמניה לאו"ם ולא על ידי השגריר ניתנים לפירוש כאיתות לממשלת ישראל בדבר בחירתה של גרמניה שלא להיכנס לעובי הקורה. 75 שנים מסוף מלחמת העולם השניה והשואה, צל העבר ביחסים בין ישראל לגרמניה מציב אותה בדילמה שלא מאפשרת לה להוביל את הצעדים החריפים שהמדינות הפרו-פלסטיניות ינסו לקדם. מנגד, כמדינה המכבדת ושואפת לשמר את המשפט הבינלאומי ואת שלטון החוק, גרמניה צפויה להגיב ולהוקיע סיפוח. נותר לראות האם תהווה כח מאזן וממתן הצעות לצעדים מעשיים קשים נגד ישראל.

במסיבת העיתונאים שקיים בורל ב-15 במאי הוא נתן הד להבחנה שעלתה בדיון מועצת שרי החוץ ב ין סיפוח קרים על ידי רוסיה – סיפוח שטח שעד 2014 היה חלק מהטריטוריה הרשמית והמוכרת של אוקראינה, מדינה ריבונית חברה באו"ם – לבין סיפוח (ה)שטחים ביהודה ושומרון. הבחנה זו חשובה כי היא יוצאת נגד הדרישה של מדינות, כמו לוקסמבורג ואירלנד, להטיל על ישראל סנקציות בדומה לאלו שהוטלו על רוסיה לאחר כיבוש וסיפוח חצי האי קרים. על אף חזרה על האזהרה פן ישראל תפר את המשפט הבינלאומי, שר החוץ הגרמני, הייקו מאאס, תמך בהבחנה זו. חשיבות הצהרתו נובעת לא רק מעמדתה וחוזקה של גרמניה באיחוד, אלא גם מכך שמה-1 ביולי ועד סוף דצמבר 2020, תחזיק גרמניה בנשיאות מועצת האיחוד האירופי. זו דוגמה לאיזון ממתן מצד גרמניה.

בסוף ינואר יצאה בריטניה רשמית מהאיחוד האירופי, ולכן כבר אינה חלק ממנגנון קבלת ההחלטות במדיניות- החוץ שלו. שגריר בריטניה באו"ם הביע התנגדות ברורה לסיפוח, וחזר על העקרונות הידועים לפתרון הסכסוך, מבלי לאיים או לרמוז על צעדים בהם בריטניה תנקוט במידה שיהיה סיפוח. להבדיל, 130 חברי פרלמנט בריטיים בהווה ובעבר משתי המפלגות הגדולות – השמרנים והלייבור – חתמו על מכתב הקורא לראש הממשלה בוריס ג'ונסון להטיל סנקציות כלכליות על ישראל, בדומה לסנקציות שהטילה על רוסיה עקב כיבוש חצי האי קרים, היה ותספח שטחים בגדה המערבית. לא סביר שממשלת ג'ונסון תנקוט בצעד שכזה. ב-2019 בריטניה היתה יעד הייצוא השלישי של ישראל )7.4 מיליארד דולר( אחרי האיחוד האירופי וארה"ב, ולפני סין. באופן מסורתי מדיניות-החוץ של בריטניה נוטה לראות עין בעין עם זו של ארה"ב. תחת ממשל טראמפ, עמדת ארה"ב עברה שינויים ניכרים, ובריטניה נסוגה חלקית מהמדיניות האטלנטית שלה. היה וממשל טראמפ יכיר בסיפוח, בריטניה תמצא עצמה מהצד השני של המתרס, בעודה מנהלת עם ארה"ב משא ומתן על הסכם סחר ליום אחרי ברקזיט, בו בריטניה תסיים את תקופת המעבר ותצא בפועל מהאיחוד. איטליה הצטרפה למחאה שהובעה מול משרד החוץ הישראלי, אך לא הוציאה הודעה רשמית בשמה.

מדינות שנמנעו מהשמעת ביקורת

אסטוניה, שכחברה זמנית במועצת הביטחון של האו"ם נכנסה למושב נשיאות המועצה למשך חודש מאי, ברכה על שיתוף הפעולה בין ישראל לרשות הפלסטינית במאבק בנגיף הקורונה, וקראה לצדדים "לחדש את המשא ומתן בהתאם למשפט הבינלאומי והחלטות האו"ם". המילה סיפוח לא הוזכרה בהודעתה. הונגריה, צ'כיה, בולגריה, רומניה ואוסטריה – שנוקטות גישה ידידותית כלפי ישראל – שתקו ונמנעו מהצהרות בגנות כוונות הסיפוח. בעבר הן נמנעו מלהצטרף לביקורת ולצעדים נגד ישראל, ואף פעלו באופן אקטיבי כדי למנוע ולטרפד הצהרות כאלו. על אף שסיפוח נחשב כהפרה בוטה וחמורה של המשפט הבינלאומי, יתכן שחלקן גם כאן יטיל וטו או לכל הפחות ירכך ואף ימסמס את ההצעות החריפות מצד מדינות כמו צרפת, שבדיה ואירלנד, על מנת שהאיחוד ישיג קונצנזוס. יוון, קפריסין ופולין נחשבות לידידות ישראל, וכך גם סלובקיה, קרואטיה, לטביה, ליטא ואסטוניה, אך לא ברור איזו עמדה ינקטו בבוא היום – האם יצטרפו לגינוי ישראל על סיפוח, והאם יתיישרו ויאפשרו צעדים חריפים יותר נגדה.

הפיצול הפנים-אירופי הפנימי הנוכחי בסוגית ישראל, ובהינתן יכולת הוטו של כל חברה באיחוד על כל הצהרה וצעד במדיניות-החוץ של האיחוד האירופי, "נביחתו" של האיחוד כגוף משותף תהיה כנראה חזקה מ"נשיכתו", ויתכן שגם "הנביחה" – או שלא תהיה חזקה, או שלא תהיה בשם 27 החברות, אלא בשם מועדון מצומצם יותר. צרפת היא המובילה את הקו התקיף, ואף מנסה לקדם צעדי תגובה כלכליים נגד ישראל. כשותף הסחר הראשי של ישראל, צעד כזה צריך להטריד את מנוחת הממשלה. בישראל התרגלו לראות באירופה גורם מוחלש בזירה הבינלאומית, שאין צורך לקחת ברצינות את מחאותיו. ואולם, הדבר עלול להתגלות כשגוי במידה שתחליט ישראל לנקוט מהלך רשמי של סיפוח, שמשנה בעיניים אירופיות את כללי המשחק. מנהיגים אירופיים בולטים עשויים להוביל מהלכים – בתוך מוסדות האיחוד ומחוצה להם – שיגבו מחיר מישראל.

הפוסט התגובות מאירופה לכוונות הסיפוח של ישראל הופיע לראשונה ב-Mitvim.

האיחוד האירופי בנוי על שוק משותף, המבוסס על הורדת חסמי הגבולות הכלכליים הלאומיים. יש בו חופש תנועה של סחורות, שירותים, הון ואנשים. משבר הקורונה הביא לסגירת גבולות לאומית לא מתואמת ולא מסונכרנת, שהקשתה על מעבר סחורות ואנשים, והביאה להסגת ליבת האינטגרציה לאחור. משאיות עמוסות סחורה נתקעו במעברי גבול במשך שעות ארוכות ואף יממה, עד שהאיחוד הסדיר את ה"פס הירוק" למעבר מהיר עד 15 דקות בגבול. סגירת הגבולות מנעה ממיליון וחצי העובדים היוממיים החוצים גבול בדרך לעבודה ובחזרה ממנה להגיע למקום עבודתם, כולל עובדים חיוניים ובהם עובדי רפואה (דוגמה יוצאת דופן היא לוקסמבורג, שם עובדים יוממיים מהווים 46% מכוח העבודה ו-62% מכו ח האדם הרפואי מתגורר במדינות שכנות). ביבשת בה מזה שלושה עשורים אפשר היה לנסוע מליסבון שבפורטוגל עד ריגה באסטוניה בלי לעצור באף מעבר גבול, מאות אלפי אירופים שרצו לשוב הביתה נתקעו גם הם במעברי גבול במזרח היבשת.

האם משבר הקורונה הוא ה"קש" האחרון עבור איחוד, שממילא נראה בשנים האחרונות כעומד על כרעי תרנגולת? לאחר משבר החובות (2009), משבר המהגרים (2015) וברקסיט (2016), שהאיחוד עדיין מתמודד עם השלכותיהם, האם משבר הקורונה הוא זה שיביא להסגת או פירוק פרויקט האינטגרציה האירופית? השבועות הראשונים של המשבר לא פעלו לטובת האיחוד, והביקורת עליו היתה רבה. ואמנם, האיחוד האירופי היה איטי להגיב והואשם בכשלים רבים. אולם, הציפיות ממנו לא היו מבוססות על היכולות של האיחוד בתחום הבריאות ובניהול משבר מסוג זה. שוב האיחוד האירופי היווה שק חבטות נוח, בייחוד עבור מי שאינם מבינים ואינם יודעים עד כמה מוגבלות סמכויותיו בתחום. מדיניות הבריאות נתונה בידי המדינות החברות, לא בידי בריסל. יש לאיחוד מרכז גדול לניטור מגיפות, אך אין לו סמכויות לפעול, רק להתריע ולהמליץ. ככל הנראה, מרכז הניטור – כמו מרכזים דומים לו במדינות אחרות – כשל בהתראה על חומרת הסכנה מהקורונה, וכשכן השמיע קולו, המדינות החברות באיחוד לא תמיד הקשיבו לו.

הציפיה או השאיפה שברגעי הכאוס והבהלה מהמגיפה האיחוד האיטי והמסורבל יצליח לתאם מדיניות חירום של 27 מדינות, להן יכולת פעולה ותגובה מהירה, לא היתה ריאלית. לשם כך, האיחוד יצטרך לקבל האצלת סמכויות מהחברות בו ולבנות מערך ניהול משברים מתאים. ניסיונות התיאום ההתחלתיים שנעשו מצד בריסל כשלו, וכל מדינה הגיבה בתזמון ובאסטרטגיה משלה – מצורת הסגר ועד להחלטה האם בכלל להטיל סגר (ראו לדוגמה שבדיה), או לגבי תזמון ואופן היציאה מהסגר. וכאן טמונה נקודת רועץ מרכזית של האיחוד – חוסר התיאום מצד המדינות ובעיקר חוסר הסולידריות ההתחלתי שניכר, למשל, בעצירת ייצוא ממדינות אירופה של ציוד רפואי אותו ביקשה איטליה.

כאשר באיטליה בתי החולים קרסו מהעומס ונזקקו בדחיפות לציוד מגן מציל חיים, גרמניה, צרפת ומדינות נוספות בהן המגיפה כלל עוד לא התפשטה לממדים נרחבים, עצרו ייצוא של ציוד זה. הסולידריות האירופית בין מייסדות פרויקט האינטגרציה התגלתה כסיסמה ריקה, המעוגנת אמנם באמנת ליסבון אך לא בלבבות. האינסטינקט הלאומי היה זה שגבר. גם אם בריסל חשבה "אירופאית", המדינות החברות חשבו כל אחת לעצמה, והסמכויות, כאמור, היו בידיהן.

האינטרסים הלאומיים גברו. התיאום לא התקיים, או במקרה הטוב קרטע. רק לאחר כמה שבועות החלו גילויי סולידריות קלים, כמו העברת חולים מונשמים מצפון איטליה לבתי חולים בגרמניה (שאף הודיעה כי תשלם את חשבון הטיפול בהם). אך הרושם הראשוני נצרב בקרב מיליוני האיטלקים ששיוועו לסיוע ולא קיבלו אותו. להעדר הסולידריות הבריאותית התווסף גם העדר סולידריות כלכלית. איטליה ומדינות דרום אירופיות נוספות ביקשו משרי האוצר של גוש האירו לאשר הנפקת "אג"ח קורונה", שמשמעו הנפקת חוב משותף הרשום על שמן של 19 המדינות באיחוד המטבע. סירובן של הולנד וגרמניה להיות שותפות לחובות של מדינות הדרום עורר כעס רב, מרמור ואכזבה באיטליה (וכן בספרד ובמדינות נוספות).

בשנים האחרונות, רבים מהאיטלקים התפכחו מחלום הפדרציה האירופית. כתוצאה ממשבר החובות ובייחוד ממשבר המהגרים, הביקורת על האיחוד עלתה וגברה. במובן זה העדר הסולידריות האירופית כלפי איטליה בעיצומו של משבר הקורונה, שגבה מחיר כבד מכל כך הרבה משפחות באיטליה, הוא שפיכת שמן על המדורה ביחסה לאיחוד. האם זו נקודת מפנה קריטית? רק הזמן יגיד. בחודש אפריל, התנצלה נשיאת הנציבות האירופית אורסולה פון דר ליין בשם האירופים כלפי האיטלקים על אי הגשת סיוע כאשר מערכת הבריאות במדינה קרסה – צעד יוצא דופן. מעט מידי, מאוחר מידי? עוד לא ברור.

באפריל, נראה שהאיחוד האירופי הצליח לצמצם הפסדים ואף לצבור כמה הישגים. ההתעשתות של האיחוד והמעבר לפתרונות חדשים ויצירתיים היו מהירים למדיי עבור ארגון כל כך מורכב, סבוך ואיטי, ומול משבר שמרכיב חוסר הידע ואי הודאות בו כה גבוה. נראה שבאירופה למדו את לקחי המשברים הקודמים. תוך זמן קצר מאוד, הבנק האירופי המרכזי העמיד אשראי של 750 מיליארד אירו, והנציבות ניתבה מחדש 37 מיליארד אירו מתקציב האיחוד (המסתכם בכ-165 מיליארד אירו ל-2020) למאבק בהשלכות הקורונה. "כוח הארנק" הופעל בעוצמה רבה. כשמחברים את חבילות הסיוע של 27 המדינות החברות, בהן 450 מיליון אזרחי האיחוד, מגיעים לסכום כולל של כ-4 מיליארד אירו (לשם השוואה, בארה"ב בת 330 מיליון איש, טראמפ הכריז על תכנית חילוץ בת 2 טריליו ן דולר בלבד).

הנציבות האירופית הובילה הסכם רכש משותף לציוד רפואי עבור המדינות חברות. הסכם זה חזר לנצל את יתרון הגודל האירופי. הוא הבטיח אספקה מספקת של ציוד רפואי ומנע תחרות בין מדינות האיחוד (והעלאת מחירים שהייתה מתרחשת בעקבות תחרות שכזו). האיחוד נוקט גם צעדים להקים מחסני ציוד רפואי משותף במימונו. בנוסף, האיחוד הקצה 140 מיליון אירו למחקר נגיף הקורונה ולמציאת חיסון ופתרונות ביניים. כמו כן, מדיניות וחקיקה שאסרה והגבילה סיוע מדינתי (פרק בדיני תחרות העוסק למשל במתן סובסידיות לעסקים לאומיים) הושעתה, וניתן אור ירוק לממשלות אירופיות (בפיקוח הנציבות) להגדיל את גרעונן כדי לסייע לעסקים ולאזרחים.

משבר הקורונה אינו משבר בריאותי בלבד. הוא מגה-משבר המגלם בתוכו ריבוי משברים בתחומים שונים, ובראשם המשבר הכלכלי החריף הנובע מהשבתת המשק. למשבר זה השלכות פיסקליות מרחיקות לכת. מאז משבר החובות, שיעורי הצמיחה היו נמוכים ברוב אירופה ושיעורי החוב הלאומי היו גבוהים. לא ברור כיצד האיחוד יצא מהמשבר הכלכלי הכרוך במגיפת הקורונה, והסכנה ממשיכה לרחף מעל ראשו. בנוסף, מתלווה משבר מממשלי ודמוקרטי. שינוי אורחות חיים מביא לשינוי תפיסות, רעיונות וזהות. המגיפה מעמידה שוב את הסקפטיים והביקורתיים כלפי פרויקט האינטגרציה האירופית מול התומכים בו, מחזקת את הפופוליסטים ובעיקר את הלאומנים.

משבר הקורונה חשף ביתר שאת חולשה פנימית של האיחוד לטפל במדינות חברות הנסוגות מעקרונות הדמוקרטיה ושלטון החוק. ראש ממשלת הונגריה ויקטור אורבן העביר בכסות הקורונה חוק חירום, המאפשר לו ולממשלתו לפעול ולחוקק ללא ביקורת הפרלמנט. החוק, שאינו מוגבל בזמן, משול להשעיית הדמוקרטיה בהונגריה. הגם שמשבר הקורונה מלווה בפגיעה בפרטיות, עקב הפעלת אמצעי מעקב אחר אזרחים על ידי מדינות רבות, אף מדינה דמוקרטית אחרת באיחוד האירופי ומחוצה לו לא נקטה בצעדים משטריים כה חריפים. האיחוד האירופי מבוסס על ערכי הדמוקרטיה, שלטון החוק וזכויות האזרח והאדם, זהו "חלק מה-DNA שלו". המהלך הבעייתי של אורבן זכה לתגובה רפה בלבד מצד האיחוד האירופי וראשי המדינות החברות בו. הדברים אינם חדשים. אתגר זה מלווה את האיחוד כבר כמה שנים ודורש פעולה נוקבת. פעולה רפה מחבלת מבפנים באיחוד האירופי, ומעידה על חולשותיו המוסדיות והנורמטיביות.

האתגר הכלכלי העצום ישפיע על כוחה של אירופה גם במדיניות-חוץ. האיחוד האירופי נעדר "כוח חרב" בדמות גייסות העומדות לפקודתו. לרשותו עומד בעיקר "כוח ארנק" ו"כוח נורמטיבי", שערכו הולך ויורד בעולם בו הליברליזם בירידה ופוליטיקת האינטרס העצמי, הכ וח והחתרנות עולה. מה ההשלכות של משבר הקורונה על יחסי החוץ של האיחוד האירופי ועל מאזן הכוח וההשפעה מול ארה"ב וסין? ומה לגבי ישראל?

סין, בה פרצה המגיפה, הגיבה בחוזקה ובלמה אותה במהירות יחסית וביעילות. בשיא המשבר באיטליה, באותם שבועות הרי גורל שהשכנות שלה אסרו ייצוא ציוד רפואי מהן, סין שלחה לאיטליה סיוע של עשרות טונות ציוד רפואי וכן אנשי צוות רפואי (גם רוסיה ותורכיה שלחו לה סיוע). התקשורת התריעה על יחסי הציבור והמיצוב שסין עושה לעצמה בדעת הקהל האיטלקית, בעוד האיחוד האירופי מאבד נקודות. לעומת זאת, שליחת ציוד רפואי לסין על ידי אירופה בתחילת המשבר לא כוסתה בהרחבה בתקשורת. במבט רחב יותר, אירופה הנמצאת בירידה כלכלית, מפסידה נקודות לסין בתחרות הגלובלית. הפעילות הכלכלית בסין חזרה לרמה דומה לזו שלפני המשבר, ואילו באירופה המגיפה הכתה קשה יותר וייקח זמן רב עד ליציאה מהסגר והנעה מחדש של גלגלי הכלכלה באופן מלא. הנזק מבחינת יחסי החוץ האירופיים הוא לא רק בשחיקת דימוי החוזק והיכולת לפעולה משותפת, אלא גם ב"כוח הארנק".

ומה לגבי ישראל? קולו של האיחוד האירופי ביחס לסכסוך הישראלי-פלסטיני נחלש בשנים האחרונות. מ-2016 נתניהו מפעיל "תורנות בריסל" – מציאת ראש ממשלה תורן בין ידידיו האופורטוניסטיים שמעוניינים לנגח את בריסל, שיורה לשר החוץ שלו לעצור החלטות ביקורתיות של מועצת שרי החוץ האירופיים כלפי ישראל. האיחוד מסתפק בחזרה על החלטות קודמות שהתקבלו בקונצנזוס. בממשלה שמקימים נתניהו וגנץ, צפוי שרוב השרים יתמכו בסיפוח חלקים מהשטחים הפלסטיניים. גם בנושא זה, כאשר מספר המתים מקורונה באירופה מרקיע שחקים, " תותחי" מדיניות-החוץ נחלשים. משבר הקורונה שמחליש את אירופה ומסיט את תשומת הלב העולמית, יחד עם שנת בחירות בארה"ב, עלול להצטייר בירושלים כ"הזדמנות" ושעת כושר להכריז על מהלכי סיפוח חד-צדדיים, כחלק מיישום תכנית טראמפ ובציפייה שאירופה לא תגיב בחריפות.

תמונת המצב הנוכחית באירופה היא עגומה. עד כה אירופה נפגעה הכי קשה מנגיף הקורונה מבחינת מספר הנדבקים ומספר המתים (מעל 100 אלף מתוך 180 אלף נפטרי הקורונה בעולם עד כה הם אזרחי האיחוד). נדרש בדק בית יסודי. אמנם נכון לימים אלו לא נראה שהאיחוד האירופי יהיה אחד מקורבנות המגיפה, אולם יש בו מערכות שהאמון הציבורי בהן נפגע באופן מהותי, וחלק מ"מחלות הרקע" שלו התפרצו והתעצמו.

האיחוד האירופי נחלש מבחינה פנימית וחיצונית כאחד, אך הוא משיב מלחמה והמילה האחרונה בפרויקט האינטגרציה האירופי רחוקה מלהיאמר. אל מול הרגשות הלאומיים העולים, אל לנו לשכוח ולוותר על הצורך במערכת בינלאומית מתפקדת. נגיף הקורונה חוצה גבולות ואינו מבדיל בין גזע וצבע. רק במאבק משותף יצליחו מדינות העולם למגר את הנגיף. כדי להתגבר על הנגיף באירופה, נדרש שיתוף פעולה ותיאום בין מדינות האיחוד. לאחר גמגום וחוסר תיאום בין המדינות, האיחוד האירופי הראה יכולת התעשתות ותגובה מהירה יותר ממשברים קודמים. ואולם, השאלה המכרעת בעקבות המשבר היא האם בעיני מנהיגי ואזרחי אירופה האיחוד הוא פרויקט פוליטי או פרויקט כלכלי פונקציונלי בלבד. בהקשר זה, עדיין מוקדם מדי לשרטט את מאזן ההפסדים והניצחונות של האיחוד האירופי במשבר הקורונה.

הפוסט האיחוד האירופי בימי הקורונה הופיע לראשונה ב-Mitvim.

כץ אמר: "בורל הוא לא הפריץ ואנחנו לא יהודי הגלות שמרכינים ראש. סגנונו אינו ראוי. חלפו הימים שמישהו מאיים על יהודים ועל מדינת היהודים. נמשיך לבנות ולפתח את מדינת ישראל על כל חלקיה ואזוריה ואת ירושלים בירתה".

הפוסל במומו פוסל. האם "דיפלומטיית המגפונים" הזו, שבמסגרתה הצדדים מחליפים מהלומות מילוליות דרך התקשורת, מסייעת ליחסים הטעונים ממילא בין ישראל לאיחוד האירופי? כיצד ההשתלחות משרתת את ישראל?

הרי עמדת האיחוד האירופי – יהא שר החוץ שלו אשר יהא – ברורה וידועה מזה ארבעה עשורים. כבר ב-1980 אימצה הקהילה האירופית דאז פתרון שבזמנו נחשב מהפכני: שתי מדינות לשני עמים, לאחר משא ומתן שיבוסס על קווי 1967. היה ובמשא ומתן הצדדים יסכימו על חלוקת שטחים שונה (כולל חילופי שטחים), הקהילה (שבינתיים הפכה לאיחוד האירופי) תברך על המוגמר.

תוכנית המאה של טראמפ סוטה מהעקרונות שהתווה האיחוד האירופי ושהפכו מקובלים על הקהילה הבינלאומית (כולל ארה"ב) – החלטות 242 ו-338 של מועצת הביטחון של האו"ם. לכן, תגובת בורל לשיח הסיפוח של ממשלת נתניהו אינה מפתיעה ואינה מחדשת דבר.

קשה לראות מצב שבו האיחוד האירופי, שהטיל סנקציות על רוסיה עקב כיבוש חצי האי קרים, יוכל לעבור בשתיקה על סיפוח ישראלי חד-צדדי של שטחים שעל פי המשפט הבינלאומי מוגדרים כבושים. קשה לישראליות ולישראלים להבין את הראש האירופי, זה המכבד את המשפט הבינלאומי, זה הקורא לפתרון סכסוכים בדרכי שלום, לכיבוד זכויות אדם וזכויות מיעוטים. ולאירופים קשה להבין את המציאות הישראלית החיה על חרבה וכיפת הברזל שלה. אולם האיחוד האירופי הוא עדיין שותף חשוב של ישראל במובנים רבים, וכך יש להתייחס אליו.

בורל, שנכנס לתפקידו בדצמבר, לא היה חשוד מלכתחילה באהדה יתרה לישראל. כשר החוץ של ספרד הוא ניסה להוביל אותה להכיר באופן חד-צדדי במדינה פלסטינית. כשר החוץ של האיחוד האירופי, יש לו שותפים למהלך כזה בלוקסמבורג וכנראה גם בבירות נוספות. אולם, על אף שאיפותיו, כניסתו לתפקיד לא חוללה עד כה שינוי. בין מדינות האיחוד שוררות מחלוקות במגוון סוגיות חוץ, כולל בנושא הישראלי-פלסטיני, שמונעות קבלת החלטות בקונצנזוס הנדרש. ממשלת ישראל, באמצעות משרד החוץ, פועלת לסכל החלטות אירופיות ביקורתיות כלפיה. בהעדר קונצנזוס בקרב כל 27 המדינות החברות באיחוד, בורל נאלץ להסתפק בהבעת דעתו שלו בנושא.

המדיניות שבה נוקט ראש הממשלה בנימין נתניהו בארבע השנים האחרונות לנטרל את האיחוד ממעורבות בנושא הפלסטיני ולמנוע החרפת צעדים – נושאת פרי. מאז ינואר 2016 בלמו חברות שונות באיחוד החלטות נגד מדיניות ישראל. על פי הדיווחים, הונגריה, צ'כיה, איטליה, ומדינות נוספות סרבו להצטרף לאזהרות בורל בנושא הסיפוח, ולכן הצהרתו יצאה בשמו בלבד ולא בשם האיחוד האירופי.

בשנים האחרונות נוטים שרים בממשלת ישראל להגיב בחריפות יתרה אל מול האיחוד האירופי ולהפוך אותו מטרה לשיסוי. השר יובל שטייניץ, למשל, אמר לאיחוד "ללכת לאלף אלפי עזאזל". האמנם יש מקום להגיב באגרסיביות לדברים כה צפויים? האם אכן התגובות הן לאוזניו של בורל או לאוזני בוחרי הימין בישראל?

כך או כך, כדאי לשר החוץ כץ לחדול מתגובותיו האגרסיביות והמשסות כלפי האיחוד, שהוא שותף חשוב של ישראל – כלכלית, מדעית, ואף ערכית – ולשמור את הפטישים הכבדים להמשך דרך החתחתים המסוכנת היה ויסופחו שטחים. כרגע דיפלומטיה אגרסיבית אולי משרתת תקופת בחירות, אך לא ברור שהיא משרתת את האינטרס הישראלי.

**המאמר פורסם באתר וואיינט, 15 בפברואר 2020.

הפוסט לתקוף את האיחוד האירופי בשביל מנדטים הופיע לראשונה ב-Mitvim.

הבחירות הקרבות לכנסת הן הזדמנות לחשב מסלול מחדש לגבי מדיניות החוץ של ישראל כלפי האיחוד האירופי. היחסים הללו זקוקים לחלופה שתשקף ותבטא את האינטרס האסטרטגי ארוך הטווח של ישראל, אחרי שהידרדרו בתקופת ממשלות הימין האחרונות לשפל עמוק. אם הבחירות יביאו ממשלה בעלת חזון חדש, נדרשת תוכנית להבראת היחסים ושיקומם.

לכאורה, יכול הצופה מהצד לחשוב שבנימין נתניהו כראש ממשלה וכשר חוץ הביא להישגים בחזית האירופית. בפועל, יש הישג אחד כזה: "הברית ההלנית" עם קפריסין ויוון. בעקבות עסקת הגז, שינתה יוון את מדיניותה כלפי ישראל והפכה מביקורתית ועוינת לבעלת ברית. היא גם היתה הראשונה ששברה את הקונצנזוס האירופי בנושא ישראל כשריככה משמעותית החלטה נגדה בינואר 2016.

להמשך קריאה

המאמר פורסם ב"הארץ" ב-6 במרץ, 2019.

הפוסט הדיאלוג מקרטע וההסכמים תקועים, אך ישראל זקוקה לאיחוד האירופי הופיע לראשונה ב-Mitvim.