הגישה המוצעת בנייר זה היא של שילוב "תכנית זינוק כלכלי" עם הסדרה מדינתית, במסגרת של שיתוף פעולה כלכלי אזורי, על פי היסודות הבאים: (1) סיום המלחמה בעזה במצב בו משטר חמאס אינו קיים יותר. הוא מוחלף במערכת שלטונית יציבה, אשר תשלב בין הלגיטימיות של הרשות הפלסטינית למעורבות בינלאומית ואזורית עמוקה, (2) תכנית כלכלית דו-שלבית מקיפה עבור עזה: בשלב הראשון "תכנית מענה מידי ושיקום מהיר", אך במקביל תכנית "זינוק כלכלי" שתציב את רצועת עזה על מסלול של צמיחה כלכלית מהירה ויציבה לטווח ארוך, (3) תכנית הזינוק הכלכלי של רצועת עזה, תהיה חלק מתכנית רחבה יותר להזנקה כלכלית של הרשות הפלסטינית. התכנית הכלכלית תשתלב ותתמוך במהלך ההסדרה המדינית וייצוב המערכת הישראלית-פלסטינית.

הזנקת הכלכלה של עזה, והכלכלה הפלסטינית באופן כללי, תושג על ידי שילוב של כמה מרכיבים. החשובים שבהם: (1) סט של פרויקטים "משני משחק" ברצועת עזה ובגדה המערבית, (2) המשך הקשר העמוק עם הכלכלה הישראלית ושילוב כלכלי בין עזה לגדה המערבית, (3) פיתוח קשרים כלכליים עם גוש מדינות המפרץ, כשותף כלכלי חזק נוסף, לצד ישראל, (4) שילוב עזה והגדה המערבית בתהליכים הרחבים יותר של שיתוף הפעולה הכלכלי המתרחשים באזור, ובפרויקטים אזוריים גדולים, (5) קפיצת מדרגה בהיקף ההשקעות בתוך הכלכלה הפלסטינית, כחלק מהתהליכים הנ"ל.

המרכיב הכלכלי חיוני לתמיכה במרכיב המדיני, וכך גם להיפך. סיום המלחמה בעזה ללא פתרון על פי הקווים המנחים המוצגים בנייר זה, משמעותו הפקרה מחדש של עזה לכוחות הרדיקליים בחברה הפלסטינית וחזרה לנקודת המוצא של ערב ה-7 באוקטובר – אי יציבות בעזה ומצב של ניהול הסכסוך ברמות משתנות של אלימות. המחיר הגבוה של מדיניות זאת כבר ידוע.

* מסמך זה הוא חלק מסדרה של ניירות מדיניות במסגרת פרויקט משותף של מכון מיתווים וקרן ברל כצנלסון לחשיבה על היום שאחרי המלחמה.

הפוסט היום שאחרי מלחמת עזה 2023: בניית תשתית כלכלית-מדינתית בעזה כחלק מהסדר ישראלי- פלסטיני בהקשר של שיתוף פעולה אזורי הופיע לראשונה ב-Mitvim.

עבור ישראל מדובר בהזדמנות בעלת משמעות היסטורית. תוכנית המסדרון הכלכלי יכולה לשמש מנוף חדש של צמיחה כלכלית מצד אחד, ומשנה משחק גיאופוליטי מצד שני, אשר יתרום משמעותית לשילובה העמוק ארוך הטווח של ישראל במזרח התיכון.

ואולם, המדינה שצפויה ליתרונות הכלכליים החשובים ביותר בפרויקט היא ירדן. עבורה מדובר במשנה משחק כלכלי, אותו ניתן להשוות לתרומה של תעלת סואץ לכלכלה המצרית. מעבר לפעילות התחבורתית והלוגיסטית, המסדרון צפוי להפוך למנוע חזק במיוחד של צמיחה כלכלית ותעסוקה, במיוחד באזורי מפתח כמו מפרק-זרקא. הבדיקות הראשוניות מצביעות גם על תרומה משמעותית להתפתחות הכלכלית בדרום ירדן, לרבות קפיצת מדרגה בתנועת המטענים בנמל עקבה. נמל זה צפוי להפוך לנקודת חיבור של המסדרון הכלכלי לצפון הים האדום ולעיר הסעודית החדשה ניאום.

מנקודת המבט של סעודיה, איחוד האמירויות והודו, היתרון העיקרי של המסדרון היבשתי הוא נגישות לים התיכון. הריחוק של מדינות אלה מהים התיכון כיום (במונחים תחבורתיים–לוגיסטיים), מעמיד אותן במצב של חולשה מול שווקי המערב. המסדרון יאפשר שיפור נגישות שיחזק מאוד את מעמדן של מדינות אלה כשחקנים גלובליים מובילים. התוצאה הצפויה – תוספת סחר שתגיע למאות מיליארדי דולר בשנה.

מנקודת המבט של ארה"ב, תוכנית המסדרון הכלכלי היא חלק ממהלך אסטרטגי גלובלי של ההתמודדות עם תוכנית "החגורה והדרך" (Belt & Road Initiative) של סין ומהלכים נוספים להתרחבות ההשפעה הסינית בעולם, ובכלל זה במדינות מפתח במזרח התיכון.

מנקודת המבט הישראלית, לתוכנית המסדרון הכלכלי תהיה תרומה כפולה: גיאופוליטית וכלכלית. במישור הגיאופוליטי, היציבות והביטחון של מסדרון תחבורה וסחר זה יהיו אינטרס בינלאומי חשוב – דומה לאינטרס הבינלאומי בביטחון וביציבות של תנועת המטענים בתעלת סואץ או במיצרי הורמוז. אינטרס זה צפוי לבוא לידי ביטוי באמנה ו/או הסדרי ביטחון בינלאומיים, אשר יהיו חלק ממעטפת מדינית שתגובש על-ידי המדינות השותפות. נוסף על כך, כשותף חשוב במסדרון, ישראל תוכל לדרוש במסגרת זאת הסדרים ביטחוניים ואסטרטגיים ספציפיים החשובים לה, אשר יחזקו עוד את ביטחונה הלאומי.

במישור הכלכלי, קיימים שלושה יתרונות עיקריים הצפויים לסייע בהפיכת המסדרון הכלכלי למנוע חדש של צמיחה כלכלית עבור ישראל:

1. זינוק ביצוא הישראלי ושיפור כושר התחרות של הכלכלה הישראלית. במצב הנוכחי ישראל מתנהלת כמעין "אי כלכלי". תוכנית המסדרון הכלכלי תפתח את השווקים הגדולים של המפרץ לסחר ולפעילות כלכלית של ישראל, תוך יתרון משמעותי לישראל בעלויות ההובלה שהוא יאפשר. העולם הערבי צפוי להפוך לאזור השני בחשיבותו בעולם מבחינת היצוא הישראלי.

2. פיתוח "סחר הטרנזיט" האזורי והבינלאומי, תחום חדש וגדול עבור הכלכלה הישראלית. היקף הסחר האזורי והבינלאומי שיעבור בישראל עם הפעלת המסדרון הכלכלי, יהיה גדול פי חמישה ויותר מהיקף הסחר העובר כיום בנמלים עבור השוק הישראלי (והפלסטיני). הטיפול בהיקף עצום זה של מטענים יביא לקפיצת מדרגה בענפי התחבורה, הלוגיסטיקה ובתחומים נלווים. יתר על כן, כמו לגבי ירדן, ייווצרו הזדמנויות חדשות באזורים המצויים בפריפריה הישראלית, במיוחד אזור בית שאן, חיפה והגליל.

3. זרם חדש של השקעות זרות גדולות, בעיקר מהמפרץ. זאת, כחלק ממהלכים של מדינות אלה להשתמש בחיבור היבשתי הישיר לים התיכון כמקפצה לסחר ולפעילות כלכלית עם אירופה ושווקים אחרים במערב.

יחד עם זאת, מימוש תוכנית המסדרון הכלכלי יעמיד את ישראל בפני אתגרים לא פשוטים: הגידול בתנועת המטענים יצריך השקעות כבדות בהשלמות לתשתיות הרכבת ומעברי הגבול היבשתיים, בנמלי הים ובנקודות מפתח נוספות של המסדרון הכלכלי. מהלך רחב זה של פיתוח תשתיות, מהגדולים והמורכבים שנעשו בישראל, יחייב את הממשלה לטפל באופן מסודר ומתואם בשורה ארוכה של היבטים הנדסיים, רגולטוריים, ביטחוניים, מימוניים ואחרים.

אתגר נוסף, ויסודי, מצוי במישור הדיפלומטי. הוצאתו לפועל של פרויקט אסטרטגי שאפתני ומורכב מסוג זה כרוכה במחויבות עמוקה וארוכת טווח של כל הצדדים. מדובר במחויבות ליציבות ביטחונית, שותפות מדינית ארוכת-טווח ויחסים יציבים של ישראל עם מדינות האזור, לרבות ירדן והפלסטינים. בהיעדר יציבות כזאת, חלקה של ישראל בתוכנית מסוג זה רחוק מלהיות מובטח.

המאמר פורסם בה״ארץ״ ב-21 בסמפטמבר.

הפוסט עבור ישראל, חיבור המזה"ת ברכבת הוא הזדמנות לקפיצה כלכלית וגיאופוליטית הופיע לראשונה ב-Mitvim.

ההכרה הבינלאומית בתפקיד המרכזי של המזרח התיכון במאבק בהתחממות משקפת שורה ארוכה של גורמים, ושלושה מהם ראויים לציון במיוחד: הראשון הוא שהמזרח התיכון יושפע מוקדם יותר וחזק יותר מאזורים אחרים בעולם מהשלכות השינוי האקלימי. הכוונה לעליית מפלס מי הים, מידבור, החמרת המחסור במים ועוד. הגורם השני הוא היותו של המזרח התיכון המרכז החשוב בעולם להפקת נפט ונדרשות התאמות במעבר מעולם של כלכלה מבוססת דלק מאובנים לכלכלת "העידן שאחרי". הראשונות שצריכות לעשות זאת הן המדינות מפיקות הנפט באזורנו. הגורם השלישי, והחשוב לא פחות, הוא ששתיים ממפיקות הנפט המובילות במזרח התיכון – סעודיה ואיחוד האמירויות – נמצאות כבר בתוך תהליך המעבר ולשתיהן תוכניות שאפתניות לעשורים הבאים.

איחוד האמירויות מציינת בימים אלה יובל שנים להיווסדה. בחמשת העשורים האחרונים היא מימשה בהצלחה מרשימה אסטרטגיה ארוכת טווח שהפכה אותה למרכז סחר ועסקים בינלאומי חשוב. בשנתיים האחרונות גיבשה הצמרת השלטונית באבו-דאבי אסטרטגיה עבור היובל השני, המציבה יעדים שאפתניים לשנת 2071 בתחומים שונים ומגוונים. החל מתוכנית חלל שיעדה התיישבות במאדים, דרך תוכניות מפורטות בתחום הביטחון התזונתי, ועד החלפה מלאה של מערך הפקת האנרגיה למקורות מתחדשים (סולארית, גרעינית) ומקורות חדשים, כמו תחנות כוח המתבססות על הפקת מימן ממים (Green Hydrogen). במרבית התחומים הללו, איחוד האמירויות נמצאת כבר בתוך תהליכי ביצוע. לקראת COP28 צפויה איחוד האמירויות לגבש שורה של מהלכים נוספים, כשיעדה הוא למנף את הוועידה לשדרוג מעמדה בפעילות הבינלאומית מול האתגרים שמציב משבר האקלים, ובראש ובראשונה בהתמודדות של המזרח התיכון עמם.

מצבה של מצרים, שתארחת את COP27 בשנה הבאה, שונה מאוד מזה של איחוד האמירויות. ההערכה היא שמשבר האקלים יפגע בה באופן הקשה ביותר מבין מדינות המזרח התיכון. היא צפויה לסבול מהצפת שטחים נרחבים לחופי הים התיכון וממחסור חמור במים שיפגע במטה לחמם של עשרות מיליוני חקלאים. התמודדות עם אתגרי משבר האקלים, בנוסף לבעיות הכלכליות החמורות שאיתן מתמודדת מצרים כבר שנים, מחייבת הן גיוס השקעות בהיקפים גדולים מאוד והן רפורמות מרחיקות לכת – הרבה מעבר ליכולותיה. הדרך היחידה שלה להתמודד אתגר בסדר גודל כזה הוא באמצעות שיתוף פעולה אזורי. כלומר, באמצעות גיוס משאבים כספיים שרק מדינות המפרץ (ובראשן סעודיה ואיחוד האמירויות) יכולות לספק; פתרונות טכנולוגיים שישראל יכולה להיות שחקן מפתח באספקתם; ותמיכה בינלאומית מצד המעצמות וגופים כמו הבנק העולמי, קרן המטבע הבינלאומית ועוד.

בדומה למצרים, אתגרי משבר האקלים מתווספים למצב כלכלי קשה קיים עבור עבור רוב המדינות הערביות במזרח התיכון. מדינות אלה חסרות את המשאבים – כספיים ואחרים – כדי להתמודד בכוחות עצמן. הדרך היחידה שיוכלו לעשות זאת באפקטיביות עוברת בשיתוף פעולה אזורי.

מנקודת המבט של ישראל, זו הזדמנות להפוך לשחקן אזורי משמעותי בהתמודדות עם האתגר הגדול והקשה ביותר שעמו יתמודד האזור בעשורים הקרובים. זו הזדמנות עבורה להשתלב באזור, על כל היתרונות המדיניים והביטחוניים הקשורים בכך. התחומים שבהם התרומה הישראלית יכולה להיות משמעותית במיוחד בהקשר זה הם רבים ומגוונים. הבולטים הם תחומי המים (טכנולוגיות התפלה חדשניות, מחזור מי ביוב להשקיה, פתרונות לשימוש יעיל במים ועוד), החקלאות (במיוחד בתנאי מדבר), הביטחון התזונתי והאנרגיה הסולארית.

היכולות הישראליות משלימות את יכולותיהן של סעודיה ואיחוד האמירויות. שילוב בין כולן יאפשר בניית פתרונות בעלי היתכנות כלכלית וטכנולוגית לאתגרים שבפניהם יעמדו מצרים, ירדן ומדינות נוספות במזרח התיכון, כולל ישראל. בחלק מהתחומים הללו יש כבר תקדימים מוצלחים במדינות המפרץ ובישראל, שניתן להעתיק למדינות אחרות. לדוגמה, בתחום האנרגיה, איחוד האמירויות מיישמת בהצלחה רבה תוכנית אגרסיבית להקמת הקמת תחנות כוח סולאריות גדולות, המספקות כבר היום חשמל בעלות נמוכה באופן ניכר מעלות החשמל המיוצר בתחנות המופעלות בגז. החשמל הזול מאפשר להתפיל מי ים בעלויות נמוכות (עלות החשמל היא המרכיב העיקרי בעלות של מי ים מותפלים).

פרויקטים דומים שיוקמו במימון מפרצי/בינלאומי (על-ידי חברות עסקיות, כפי שהדבר נעשה באיחוד האמירויות) בשטחי המדבר של ירדן, יאפשרו לספק חשמל זול למתקני התפלה גדולים שיוקמו לחופי הים התיכון לשימוש הממלכה והרשות הפלסטינית. חשמל זול שיימכר לישראל יאפשר גם לממן את רכישת המים ממתקני ההתפלה הללו (אשר גם הם יוקמו על-ידי חברות עסקיות, כנגד חוזי רכישת מים ארוכי טווח בגיבוי מפרצי/בינלאומי). דוגמה נוספת ניתן להביא מתחום מחזור מי הביוב להשקיה: יישום המודל הישראלי המוצלח בתחום זה במדינות כמו מצרים וירדן יהפוך בהם למרכיב חשוב בשימור החקלאות.

יצירת שיתוף פעולה כלכלי גלוי ומתואם עם סעודיה היא יתרון חשוב במיוחד לישראל, כחלק מהשתלבותה במהלכים האזוריים. הדבר נכון במיוחד לתוכניות העוסקות באזור הים האדום, אזור הפיתוח הסעודי החדש ניאום בצפון-מערב הממלכה, חצי האי סיני ופרוזדור תעלת סואץ. ברור כי אפשרות זו תדרוש מישראל מאמץ מדיני נרחב. הדגש בכל התוכניות הללו צריך להיות על מהלכים בני קיימא לטווח ארוך, בוודאי לא הסכמים מהסוג שבין קצא"א לחברה מאיחוד האמירויות.

המאמר פורסם ב"הארץ", 17 בנובמבר 2021

הפוסט קצא"א היא לא הדרך לשילוב ידיים אזורי מול משבר האקלים הופיע לראשונה ב-Mitvim.

בנוסף לכך, שחיקת היחסים המדיניים והדיפלומטיים מותירה טענות ירדניות רבות כלפי ישראל (בתחומים אזרחיים וכלכליים) בלתי פתורות. חומרה מיוחדת יש לעיכובים המתמשכים במימוש מהלכים שהוסכמו בתחום המים, החיוניים להקלת המחסור החמור בירדן. בראש הסוגיות הללו עומד פרויקט "תעלת הימים" שתוכנן לכלול מתקן התפלה גדול בעקבה. בישראל התגבשה עמדה כי אין לפרויקט היתכנות – הן מההיבט הכלכלי והן מההיבט הסביבתי – והיא הקפיאה בפועל את הטיפול בו, באופן חד-צדדי, במקום למצוא עם הירדנים חלופות שיתנו מענה לצורך הדוחק של הממלכה במקורות מים חדשים. במקביל, גם מהלכים מוסכמים לגבי הגדלת כמות המים המוזרמת מהכנרת לשימושם של הירדנים נדחים שוב ושוב, עם ובלי קשר להקפאת פרויקט תעלת הימים.

ההנהגה והציבור הירדני שותפים לתחושה מעיקה שישראל אינה מכבדת את ירדן, מתעלמת מהאינטרסים והרגישויות שלה, ופעם אחר פעם נוקטת במהלכים המעמידים אותה במצבים קשים, עד כדי סיכון יציבותה. הדוגמה הבולטת והחמורה ביותר למהלכים ישראליים מסוג זה, עבור הירדנים, הוא השיח בנושא סיפוח בקעת הירדן, הנערך בישראל תוך התעלמות מוחלטת מממלכת ירדן כצד בעל עניין חיוני בנושא זה. שיח זה החל בהתבטאויות של ראש הממשלה, בנימין נתניהו, ערב מערכת הבחירות בספטמבר 2019 (בניגוד לעמדת מערכת הביטחון לפי הדיווחים). לאחר מכן, לקראת ואחרי הפרסום של תוכנית טראמפ, הודיע נתניהו על מהלכי סיפוח מעשיים הצפויים להינקט באופן מיידי. לכך התווספו הודעות תמיכה בסיפוח הבקעה של כחול-לבן (אם כי תוך קביעה שיעשו זאת בכפוף להסכמה בינלאומית). התגובות בירדן להצהרות אלה היו קשות.

בעבר, היחסים המדיניים בין ישראל לירדן היו טובים דיים כדי לגבור על משברים רציניים, כגון ניסיון ההתנקשות בחאלד משעל ב-1997 או הפיגוע שביצע חייל ירדני באי השלום בנהריים. ואולם, בשנים האחרונות, היחסים הורעו עד כדי אי-נכונות של המלך לשוחח עם ראש הממשלה. כתוצאה מהרעת היחסים, הצדדים מתקשים להתגבר אפילו על קשיים מינוריים. הידרדרות היחסים קיבלה ביטוי בולט ב-2019 בכישלון הטיפול בסוגיית המובלעות צופר ונהריים. חוזה השלום נחתם בכוונה ברורה לקיים את ההסדרים המיוחדים בשתי המובלעות למשך שנים רבות. חידוש ההסכם היה אמור להיות מהלך אוטומטי, אך על רקע היחסים המורעלים, סוגיית המובלעות הפכה לבעייה פוליטית קשה מבחינת ממשלת ירדן והמלך, והסתיימה בדחיית בקשתה של ישראל להאריך את הסכם חכירת הקרקע.

היחסים בתחום הביטחוני עומדים בניגוד חריף ליחסים בשאר התחומים. שיתוף הפעולה הביטחוני מניב יתרונות עצומים לשני הצדדים. הוא מתאפשר כיוון ששתי הממשלות זיהו את הצורך החיוני בו, והשקיעו את הרצון, המאמצים, המשאבים ותשומת הלב שנדרשו כדי לפתח אותו ולקיימו, למרות ההתפתחויות השליליות בתחומים האחרים. אולם, חשוב לקחת בחשבון כי מצב אנומלי זה, של יחסים מצוינים בתחום הביטחוני לצד יחסים מורעלים בתחומים האחרים, אינו בר-קיימא. ללא שיפור ממשי לרוחב החזית של מערכת היחסים, יהיה קושי גובר להמשיך ולקיים את מערכת היחסים הטובה גם בתחום הביטחוני.

גם בתחום הכלכלי אפשר להצביע על התפתחויות חיוביות בכמה תחומים מוגדרים המתנהלים בפרופיל ציבורי ותקשורתי נמוך, או שיש בהם אינטרס חיוני מיוחד לירדן. התחום החשוב ביותר בהקשר זה הוא יצוא הגז. תחום נוסף בו נרשמת מגמה חיובית מתמשכת, מזה קרוב לעשור, הוא סחר הטרנזיט. סחר זה מורכב בעיקרו מיבוא ישראלי מהמפרץ הפרסי המגיע לישראל דרך ירדן, בעיקר של מוצרי התעשיות הכימיות והפטרו-כימיות במפרץ, וכן יבוא מוצרי צריכה שונים מאזורי הסחר החופשי הגדולים שם. יבוא זה נרשם בנתוני הסחר הרשמיים של ישראל כיבוא מירדן ומתבטא בגידול מהיר, לכאורה, של היבוא הישראלי ממנה.

אולם, מעבר לתחומים מוגדרים אלו, מערכת היחסים המורעלת מתבטאת בחרם כמעט מוחלט, בפועל, על סחר ופעילות כלכלית ועסקית גלויה בין ירדן ואנשי עסקים ירדנים לבין ישראל וישראלים. בניכוי שני הגורמים הללו (סחר הטרנזיט ויצוא הגז מישראל), הסחר הדו-צדדי בין שתי המדינות התכווץ לממדים זעירים – יצוא ישראלי לירדן סביב 50 מיליון דולר לשנה ויבוא ישראלי מירדן עצמה בסכום אף נמוך יותר. גם נתיב הסחר מירדן דרך נמל חיפה, שיכול היה להגדיל עד מאד את היצוא החקלאי של הממלכה לשווקים באירופה, פועל בהיקף קטן בהרבה מהפוטנציאל הטמון בו. שיתוף פעולה קיים גם בתחומי התיירות, בעיקר תיירות לירדן של אזרחי ישראל הערבים, אולם גם הוא משקף רק מעט מהפוטנציאל.

למרות ההידרדרות של היחסים, ועל אף התסכול, הכעס והאכזבה בצד הירדני כלפי ישראל, ניתן לצקת תוכן מחודש ביחסים ולשקם אותם. לשתי המדינות אינטרס ברור בשיתוף פעולה. הפוטנציאל העצום, המדיני והכלכלי, של היחסים יוצר תמריצים חזקים למימושו. לאור מצב היחסים הנוכחי, שיקומם מחייב מהלך מקיף של אתחול מחדש. זאת, תוך הענקת עדיפות גבוהה ליחסים עם ירדן בסדר היום הלאומי של ישראל. יש לבנות ערוצי דיאלוג חדשים, להיות קשובים לצרכיה ותלונותיה של ירדן, להתניע מחדש פרויקטים משותפים ולהעניק עדיפות גבוהה במיוחד לתחום המים. אפשר לקדם במהירות את פרויקט מתקן התפלת המים בעקבה (ולנתק אותו מפרויקט תעלת הימים במידת הצורך), ובמקביל לנצל את שנת הגשמים הברוכה ומפלס הכנרת הגבוה כדי להאיץ את הרחבת האספקה של מים מהכנרת לירדן. מעבר לכך, ניתן לקדם תוכנית כוללת לשיתוף פעולה נרחב בתחומי המים והאנרגיה. בתחומים הללו קיימות תוכניות מפורטות, אשר הוכנו על ידי גורמים מקצועיים וניתן ליישמן במהירות.

הצלחה של מהלך אתחול יחסים מסוג זה מחייבת שיקום של האמינות הישראלית מול הירדנים מצד אחד, והימנעות ממהלכים חד-צדדיים מצד שני. ישראל צריכה להיזהר במתן הבטחות לירדן שאין ביטחון מלא ביכולת או ברצון לקיימן. הבטחות והתחייבויות ישראליות חייבות להיות מיושמות באופן קפדני ותוך מחויבות למימוש ולהמשכיות שלהן לטווח ארוך. במקביל, חשוב במיוחד להימנע ממהלכים ישראליים חד-צדדיים בסוגיית הסיפוח של בקעת הירדן וכן בסוגיות הקשורות להר הבית. שתיהן סוגיות בעלות פוטנציאל נפיץ במיוחד מבחינת השלטון הירדני והיציבות של הממלכה.

המאמר פורסם בהארץ ב-11 במרץ 2020.

הפוסט הרעילות ביחסי ישראל-ירדן תפגע בסוף גם בביטחון הופיע לראשונה ב-Mitvim.

במשך שנים רבות טרם חתימת הסכם השלום בין ישראל לירדן, שררו בין המדינות יחסים של מעין הסכם הגנה דה-פקטו. הסכם השלום שנחתם ב-1994 סיפק לממלכה ההאשמית עוגן אסטרטגי חשוב ביותר: ייצוב וחיזוק מטריית ההגנה הישראלית, ובמשולב גם חיזוק היחסים האסטרטגיים של ירדן עם ארה"ב. הסכם השלום הפך לאחד מעמודי התווך של היציבות המדינית-אסטרטגית גם עבור ישראל, כפי שהוצג במחקר מקיף שנערך לגבי יחסים אלו בשנת 2018 .שתי המדינות הצליחו לפתח שיתוף פעולה ביטחוני נרחב. בתחילת הדרך, חלו ביניהן התפתחויות חיוביות משמעותיות גם במישור הכלכלי. חתימת הסכם הסחר הירדני-אמריקאי-ישראלי, בשנת 1998, להקמת אזורי תעשייה המזכים בהקלות מיוחדות ביצוא לארה"ב (Agreement QIZ) הייתה פרי חשוב של הסכם השלום. הסכם הסחר הניב סדרת הסכמי-המשך כלכליים שהעלו את ירדן על דרך המלך לצמיחה מואצת המבוססת על גידול מהיר ביצוא, והעמיד אותה ככוח מוביל בעולם הערבי בכל הנוגע ל השתלבות בכלכלה הגלובלית. בין ישראל לירדן התפתח שיתוף פעולה משמעותי בתיירות ובתעשייה, במיוחד בתעשיית הביגוד, וכן בתחום המים.

בעשור האחרון נזנחו היחסים הכלכליים, המדיניים והאזרחיים בין שתי המדינות, והיקף שיתוף הפעולה ביניהן הצטמצם מאוד. המכשול החמור ביותר ליחסים היה והינו הסכסוך הישראלי-פלסטיני, אשר מערער את יחסי ישראל-ירדן ומוביל לניכור ועוינות בדעת הקהל הירדנית. למחלוקות הנוגעות לאל-חרם א-שריף/הר הבית פוטנציאל נפיץ במיוחד. סוגיות מדיניות נוספות המעכירות את היחסים כוללות: אזכורים חוזרים ונשנים בישראל של רעיון "ירדן היא פלסטין", ואירועים שמתסיסים את דעת הקהל הירדנית, כגון מעצר של אזרחים ירדנים בישראל. חומרה מיוחדת נודעת לסוגית סיפוח אפשרי של בקעת הירדן (בצד הפלסטיני) על ידי ישראל.

מעבר לכל הסוגיות הללו, ההנהגה והציבור בירדן שותפים לתחושה מעיקה שישראל אינה מכבדת את ירדן, מתעלמת מהאינטרסים והרגישויות שלה, ופעם אחר פעם מעמידה את הנהגתה במצבים קשים, עד כדי סיכון יציבותה. נייר זה סוקר את ההתפתחויות העיקריות ביחסים בין המדינות במהלך שנת 2019, על רקע המאפיינים שתוארו לעיל.

ב. התפתחויות עיקריות בשנת 2019

התחום המדיני

רמת שיתוף הפעולה המדיני בין המדינות מוגבלת ונשחקת בהתמדה בשנים האחרונות. בעבר, היחסים המדיניים היו ברמה גבוהה דיה כדי לגבור על משברים רציניים, כגון ניסיון ההתנקשות בחאלד משעל ב-1997 או הפיגוע שביצע חייל ירדני באי השלום בנהריים באותה שנה. ואולם, בשנים האחרונות, היחסים הורעו עד כדי אי נכונות של המלך הירדני לשוחח עם ראש הממשלה הישראלי. כתוצאה מהרעת היחסים, הצדדים מתקשים להתגבר אפילו על קשיים מינוריים. בנוסף לכך, שחיקת היחסים המדיניים והדיפלומטיים מותירה עשרות סוגיות וטענות ירדניות כלפי ישראל (בתחומים אזרחיים וכלכליים) בלתי פתורות. הצטברות הסוגיות הללו מרעילה את היחסים בין ישראל לירדן ומעצימה את המגמה השלילית.

הידרדרות היחסים קיבלה ביטוי בולט בשנת 2019 בכישלון הטיפול בסוגיית מובלעות צופר ונהריים. חוזה השלום נחתם בכוונה ברורה לקיים את ההסדרים המיוחדים בשתי המובלעות למשך שנים רבות. חידוש ההסכם לאחר 25 שנים היה אמור להיות מהלך אוטומטי, אך התקשורת הלקויה בין הצדדים, חוסר האמון והצטברות סוגיות שנויות במחלוקות בלתי מטופלות הביאו את ירדן לתבוע חזרה את השטחים. הדבר חייב את ישראל לטפל בחידוש ההסכם מבעוד מועד ובהקשר רחב יותר של מערכת היחסים. כיוון שלא היה טיפול מסודר כמתבקש, ועל רקע היחסים המורעלים, סוגיית המובלעות הפכה לבעיה פוליטית קשה מבחינת ממשלת ירדן והמלך, והסתיימה בדחיית בקשתה של ישראל להאריך את הסכם חכירת הקרקע.

העיכובים המתמשכים במימוש מהלכים שהוסכמו בתחום המים, החיוניים להקלת המחסור החמור במים בירדן, העמיקו את האווירה המורעלת בין המדינות. בראש הסוגיות הללו עומד פרויקט תעלת הימים שתוכנן לכלול מתקן התפלה גדול בעקבה. בישראל התגבשה עמדה כי אין לפרויקט היתכנות – הן מההיבט הכלכלי והן מההיבט הסביבתי. אולם, במקום לדון עם הירדנים על חלופות שיתנו מענה לצורך הירדני הדוחק במקורות מים חדשים, ישראל הקפיאה בפועל את הטיפול בו, באופן חד-צדדי. במקביל, גם מהלכים מוסכמים לגבי הגדלת כמות המים המוזרמת מהכנרת לשימושם של הירדנים נדחו שוב ושוב, עם ובלי קשר להקפאת פרויקט תעלת הימים.

על רקע זה, הפכה בסוף 2019 סוגייה שולית של מעצר מנהלי של שני אזרחים ירדנים על ידי ישראל, למשבר מדיני בין שתי המדינות. הירדנים חשו, יותר ויותר, כי ישראל אינה מכבדת את המלך, מתעלמת מהאינטרסים החיוניים של ירדן, ואף מפרה באופן בוטה את מחויבויותיה על פי הסכם השלום. הדוגמה הבולטת והחמורה ביותר למהלכים ישראליים מסוג זה, עבור הירדנים, הוא השיח בנושא סיפוח בקעת הירדן, הנערך בישראל תוך התעלמות מוחלטת מממלכת ירדן כצד בעל עניין חיוני בנושא זה. שיח זה החל בהתבטאויות של ראש הממשלה נתניהו ערב מערכת הבחירות השנייה (בספטמבר 2019), על פי המדווח בניגוד לעמדת מערכת הביטחון, ולאחר מכן, לקראת ואחרי הפרסום של תכנית טראמפ, פרסם נתניהו הודעות על מהלכים מעשיים הצפויים להינקט באופן מידי. לכך התווספו הודעות תמיכה בסיפוח של מפלגת כחול לבן (אם כי תוך התייחסות להסכמה בינלאומית שתידרש). התגובות בירדן להצהרות אלו, על אף המודעות כי הן נאמרות בתקופת בחירות, היו קשות מאוד והתייחסו לסכנה הטמונה בצעדים שכאלו להסכם השלום בין המדינות, ואף להסכם השלום בין ישראל ומצרים.

התחום הביטחוני

התחום הביטחוני הוא הדוגמא הבולטת ביותר לשיתוף פעולה מפותח בין ישראל וירדן, המניב יתרונות עצומים לשני הצדדים. שיתוף הפעולה הרחב בתחום זה מתאפשר כיוון ששתי הממשלות זיהו את הצורך החיוני בו, והשקיעו את הרצון, המאמצים, המשאבים ותשומת הלב שנדרשו כדי לפתח אותו ולקיימו, למרות ההתפתחויות השליליות בתחומים האחרים. היותה של הפעילות בתחום זה חשאית ברובה, מונעת דיווח על אירועים ספציפיים שהתרחשו ב-2019. יתרה מכך, העובדה ששיתוף הפעולה הביטחוני מתרחש מתחת לפני השטח, אין בו על מנת לחזק את התפיסה הציבורית בשני הצדדים בדבר חיוניות הקשרים. אולם, חשוב לקחת בחשבון כי מצב אנומלי זה, של יחסים מצוינים בתחום הביטחוני לצד יחסים מורעלים בתחומים האחרים, אינו בר-קיימא. ללא שיפור ממשי לרוחב החזית של מערכת היחסים הישראלית-ירדנית, יהיה קושי גובר והולך להמשיך ולקיים את מערכת היחסים הטובה גם בתחום הביטחוני.

התחום הכלכלי

בתחום זה הסתמנו בשנים האחרונות שתי מגמות סותרות. בכמה תחומים מוגדרים, המתנהלים בפרופיל ציבורי ותקשורתי נמוך, וכן בכמה תחומים שיש בהן אינטרס חיוני מיוחד לירדן, נרשמו התפתחויות חיוביות, חלקן אף בעלות משקל כלכלי רב. אולם, מעבר לתחומים מוגדרים אלו, מערכת היחסים המורעלת מתבטאת בחרם ירדני כמעט מוחלט, בפועל, על סחר ופעילות כלכלית ועסקית גלויה עם ישראל וישראלים. התחום החשוב ביותר בו נרשמה התפתחות חיובית הוא תחום הגז. בשנת 2016 החל יצוא גז מישראל (משדה תמר) למפעלי ים המלח הירדניים. בסוף שנת 2019 ,החלה אספקת גז משדה לוויתן הישראלי לחברת החשמל הירדנית NEPCO (במקביל לתחילת אספקה למצרים ולשוק הישראלי). זאת, על פי חוזה אספקה ל-15 שנה (שנחתם בשנת 2016) בהיקף כולל של 10 מיליארד דולר. מתוך התחשבות בהתנגדות העזה הקיימת בציבור ובמערכת הפוליטית הירדנית )במיוחד בפרלמנט( לשיתוף פעולה עם ישראל, אספקת הגז מתבצעת בפועל באמצעות חברה זרה. באופן זה, אין עסקה ישירה בין חברה ישראלית לחברה ירדנית. עם תחילת האספקה לירדן ולמצרים, ישראל מתחברת למערכת הגז האזורית – הן מבחינה מסחרית והן מבחינת הפריסה והשימוש בתשתיות הולכת הגז.

תחום נוסף בו נרשמת מגמה חיובית מתמשכת, מזה קרוב לעשור, הוא סחר הטרנזיט. סחר זה מורכב בעיקרו מיבוא ישראלי מהמפרץ המגיע לישראל דרך ירדן, בעיקר של מוצרי התעשיות הכימיות והפטרו-כימיות במפרץ, וכן יבוא מוצרי צריכה שונים מאזורי הסחר החופשי הגדולים במפרץ. יבוא זה מהמפרץ נרשם בנתוני הסחר הרשמיים של ישראל כיבוא מירדן, ומתבטא בגידול מהיר, לכאורה, של היבוא הישראלי מירדן. בניכוי יצוא הגז הישראלי לירדן, הסחר הדו-צדדי בין שתי המדינות (כלומר, בניכוי סחר הטרנזיט ויצוא הגז מישראל) התכווץ לממדים זעירים – יצוא ישראלי לירדן של סביב 50 מיליון דולר לשנה ויבוא ישראלי מירדן עצמה הנמוך אף מסכום זה. נתוני היצוא מישראל המוצגים בלוח להלן כוללים כבר, מאז שנת 2016, יצוא גדל והולך של גז (17 מיליון דולר בשנת 2016, 37 מיליון דולר בשנת 2018 ו-50 מיליון דולר בשנת 2019). בשנת 2020, יצוא הגז הישראלי לירדן צפוי לזנק הרבה מעבר לחצי מיליארד דולר.

גם נתיב הסחר מירדן דרך נמל חיפה, שיכול היה להגדיל עד מאד את היצוא החקלאי של ירדן לשווקים באירופה, פועל בהיקף קטן בהרבה מהפוטנציאל הטמון בו. תחום נוסף שיש בו נגיעה ישראלית הוא הסחר הירדני-פלסטיני. סחר זה גדל משמעותית בשנים האחרונות, במידה רבה כתוצאה משיפור משמעותי בתשתיות ובשירות ליצואנים וליבואנים הפלסטינים במעבר הגבול המלך חוסיין ("גשר אלנבי"). שיפור זה נובע מפעילות ומאמצים של רשות שדות התעופה של ישראל (המפעילה את המעבר). עם זאת, הירדנים טוענים שישראל מציבה עדיין חסמים גבוהים בפני יצוא לרשות הפלסטינית, שירדן רואה בה שוק טבעי שלה.

שיתוף פעולה משמעותי התפתח גם בתחומי התיירות, המלונאות והתעופה. בתחומים אלו ניתן להצביע על תיירות ישראלית לירדן בהיקף לא גדול (בעיקר תיירות נופש של ערבים אזרחי ישראל וכן ביקורי ישראלים בפטרה וסיורים מדבריים בדרום ירדן), טיסות של ישראלים למזרח דרך עמאן, טיסות של עולי רגל ישראלים לחאג' דרך ירדן, ותעסוקה מוגבלת של ירדנים במלונות באילת. אולם, גם בתחום זה, שיתוף הפעולה בפועל משקף מעט מזעיר של הפוטנציאל.

התחום האזרחי

השכנות המיידית בין שתי המדינות, ועובדת היותן יחידה גיאוגרפית אחת בתחומים רבים מאוד של תשתיות פיזיות וצרכים אזרחיים, מזמינה שיתופי פעולה בין המדינות בקשת רחבה של נושאים אזרחיים, לצד שיתוף הפעולה הכלכלי. אולם, מתוך עשרות הסכמים שנחתמו בתקופה הראשונה שלאחר הסכם השלום הישראלי-ירדני, ניתן להצביע על מידה מסוימת של יישום בכמה תחומים בלבד (תחבורה, מעברי הגבול, הסדרים שקשורים בגבול הימי והאווירי, ואיכות הסביבה). בתחומים אחרים (תרבות ומדע, אנרגיה, לחימה בפשע ובסמים, בריאות ורפואה ועוד) יישום ההסכמים הוא מצומצם מאוד.

אזרחי ישראל הערבים ממשיכים להיות הגורם הפעיל ביותר בתחום שיתוף הפעולה האזרחי. לצד ההיבט התיירותי, הביטוי המובהק ביותר של שיתוף פעולה אזרחי הוא מספרם הגדול של צעירים ערבים ישראלים הלומדים באוניברסיטאות ירדניות. שיתוף פעולה מצומצם קיים גם בתחום הסביבה. בתחום זה בולטת הפעילות של כמה ארגונים לא ממשלתיים, כמו ארגון EcoPeace ומכון ערבה. כמה גופי חברה אזרחית חשובים, אשר היו פעילים מאוד בעשור הראשון שלאחר הסכם השלום (למשל, לשכת המסחר והתעשייה ישראל-ירדן) אינם פעילים עוד. עם זאת, גם בשנת 2019 נמשכה פעילות מצומצמת של כמה ארגונים וקבוצות מחקר ומדיניות, ישראלים וירדנים, המשמרים קשר ופעילות משותפת.

ג. סיכום ומסקנות

שנת 2019 סימנה הידרדרות נוספת ביחסים – עד לדרגה שנכון להגדירה "יחסים מורעלים". לצד המשך ההתעלמות הבוטה של ישראל מרגישויות ואינטרסים ירדניים בתחומים מדיניים (כמו אל-חראם א-שריף/הר הבית) וכלכליים (מים ועוד), הצטרף הנושא הנפיץ במיוחד של סיפוח בקעת הירדן. התחום הביטחוני המשיך להיות התחום המרכזי עליו מושתתים היחסים בין המדינות, אך הוא מתנהל ברובו מתחת לפני השטח. בשיתופי פעולה אזרחיים וכלכליים חלה ירידה, למעט בתחום הגז, אשר מהווה סוגיה אסטרטגית.

יחד עם זאת, ועל אף התסכול, הכעס והאכזבה בצד הירדני כלפי ישראל, ניתן לצקת תוכן מחודש ביחסים ולשקם אותם. לשתי המדינות אינטרס ברור בשיתוף פעולה. הפוטנציאל העצום, המדיני והכלכלי, של היחסים יוצר תמריצים חזקים למימושו. בהתחשב במצב המורעל אליו הידרדרו היחסים, שיקום שלהם מחייב מהלך מקיף של אתחול, תוך הענקת עדיפות גבוהה ליחסים עם ירדן בסדר היום הלאומי של ישראל: לבנות ערוצי דיאלוג חדשים, להיות קשובים לצרכיה ותלונותיה של ירדן ולהתניע מחדש פרויקטים משותפים. בהקשר זה, יש חשיבות רבה לשיקום האמינות של ישראל מול הירדנים. הבטחות והתחייבויות ישראליות חייבות להיות מיושמות באופן קפדני ותוך מחויבות למימוש והמשכיות שלהן לטווח ארוך.

חשיבות מיוחדת יש לסוגיית הסיפוח של בקעת הירדן וכן לשינוי הסטטוס קוו באל-חרם א-שריף/הר הבית. שתיהן סוגיות בעלות פוטנציאל נפיץ במיוחד מבחינת השלטון הירדני והיציבות של הממלכה. מעבר להימנעות מפעולות והצהרות בשני הנושאים הרגישים הללו, אתחול היחסים צריך לכלול שיתוף פעולה כלכלי – פרויקטים בעלי השפעה מהותית, מהירה ונראות גבוהה. בהקשר זה, יש להעניק עדיפות לתחום המים. לקדם במהירות את פרויקט מתקן התפלת המים בעקבה (ואף לנתק אותו מפרויקט תעלת הימים במידת הצורך), ובמקביל לנצל את שנת הגשמים הברוכה ומפלס הכנרת הגבוה כדי להאיץ את הרחבת האספקה של מים מהכנרת לירדן. מעבר לכך, יש לקדם תכנית כוללת לשיתוף פעולה ישראלי -ירדני נרחב בתחומי המים והאנרגיה: להרחיב את שיתוף הפעולה בתחום הגז גם לתחומים כמו אספקת חשמל לישראל משדות סולריים בירדן, אספקת מים מותפלים מהים התיכון לירדן, ומיזמים אחרים בתחום המים, לרבות שיתוף פעולה בשיקום נהר הירדן וים המלח.

הפוסט שיתוף הפעולה בין ישראל לירדן ב-2019: הדרדרות מתמשכת הופיע לראשונה ב-Mitvim.

על אף התסכול, הכעס והאכזבה בצד הירדני כלפי ישראל, חזרנו מעמאן עם תחושה ברורה כי ניתן לצקת תוכן מחודש ביחסים ולשקם אותם. הרי, לשתי המדינות אינטרס ברור בשיתוף פעולה, ומערכת היחסים ביניהן שרדה 25 שנה כנגד כל הסיכויים, האתגרים האזוריים והמשברים, כגון המבוי הסתום בתהליך השלום הישראלי-פלסטיני, פיגוע הטרור בנהריים, האינתיפאדה השנייה, מבצעים צבאיים בעזה, משברים סביב סוגיית ירושלים (לרבות סביב העברת השגרירות האמריקאית) ודעת קהל עוינת בירדן.

הפוטנציאל העצום ביחסים טרם מומש. ישראל יכולה לקדם בהצלחה שיתופי פעולה בילטרליים עם ירדן בתיירות, מים והיי-טק, אבל ישנה גם היתכנות לקדם שיתוף פעולה אזורי רחב יותר שיאפשר להגדיל את היציבות האזורית ואת היקף הסחר. ירדן יכולה גם למלא תפקיד חשוב בזירה המדינית: למנף את המעמד שיש לה במקומות הקדושים בירושלים, לתמוך בקידום תהליך השלום הישראלי-פלסטיני ולהוות כוח מייצב באזור באופן כללי.

על מנת להשיג מטרות אלה, יש לאתחל את מערכת היחסים הישראלית-ירדנית. יש לפתח ערוצי דיאלוג חדשים, להעניק ליחסים עם ירדן עדיפות גבוהה בסדר היום הלאומי של ישראל, להיות קשובים לצרכיה ותלונותיה של ירדן, ולבחון מחדש פרויקטים משותפים. על פוליטיקאים ומקבלי החלטות בשתי המדינות להבין היטב כי חוסר פעולה והזנחת היחסים יגבו מחיר גבוה במיוחד.

תחילתו של מסמך זה בתמונת מצב עכשווית של יחסי ישראל-ירדן לאחר 25 שנות שלום, המשכו בדיון באתגרים ובסוגיות המרכזיות שאותם הציגו בני שיחנו הירדנים במהלך הדיאלוג המדיני בעמאן, וסופו בהמלצות והצעות לפעולה בטווח המידי.

א. תמונת מצב של יחסי ישראל-ירדן לאחר 25 שנות שלום

הסכם השלום שנחתם ב-1994 הפך לאחד מעמודי התווך ביציבות המדינית-אסטרטגית של ישראל וירדן כאחד, ושתי המדינות הצליחו לפתח על בסיסו שיתוף פעולה ביטחוני נרחב. בתחילת הדרך, חלו התפתחויות חיוביות משמעותיות גם בזירות הכלכליות. הסיוע הכלכלי האמריקאי לירדן נסק, והסיוע הצבאי גדל אף הוא.

חתימתו ב-1998 של הסכם הסחר (Agreement QIZ) הירדני-אמריקאי-ישראלי להקמת אזורי תעשייה הייתה פרי חשוב נוסף של השלום. הוא הניב סדרת הסכמי-המשך כלכליים שהעלו את ירדן על דרך המלך לצמיחה מואצת שמבוססת על גידול מהיר ביצוא, והעמיד אותה ככוח מוביל בהשתלבות בכלכלה הגלובלית. בתחום הבילטרלי, התפתח בין ישראל לירדן שיתוף פעולה משמעותי בתיירות ובתעשייה, במיוחד בתעשיית
הטקסטיל והביגוד.

למרבה הצער, מאז נזנחו ברובם היחסים הכלכליים, המדיניים והאזרחיים בין שתי המדינות. המכשול החמור ביותר ליחסים היה והינו הסכסוך הישראלי-פלסטיני, אשר מערער את יחסי ישראל-ירדן ומוביל לניכור ועוינות בדעת הקהל הירדנית. למחלוקות הנוגעות לאל-חרם א-שריף/הר הבית פוטנציאל נפיץ במיוחד. סוגיות מדיניות נוספות המעכירות את היחסים כוללות: אזכורים חוזרים ונשנים בקרוב גורמי ימין בישראל של רעיון היותה של ירדן המדינה הפלסטינית האמיתית, הודעות ישראליות בעת האחרונה על תכנית לספח את בקעת הירדן, ואירועים שמתסיסים את דעת הקהל הירדנית, כגון מעצר של אזרחים ירדנים בישראל. מעבר לכל הסוגיות הללו, ההנהגה והציבור הירדני שותפים לתחושה מעיקה שישראל אינה מכבדת את ירדן, מתעלמת מהאינטרסים והרגישויות שלה, ופעם אחר פעם מעמידה את הנהגתה במצבים לא נוחים, שלא לומר מערערי יציבות.

רמת שיתוף הפעולה המדיני בין המדינות מוגבלת יחסית ונשחקת בהתמדה בשנים האחרונות. בעבר, היחסים המדיניים היו ברמה גבוהה דיה כדי לגבור על משברים רציניים, כגון ניסיון ההתנקשות בחאלד משעל ב-1997. ואולם, בשנים האחרונות, הצדדים מתקשים להתגבר אפילו על קשיים מינוריים. בנוסף לכך, עשרות סוגיות וטענות ירדניות כלפי ישראל בתחומים אזרחיים וכלכליים נותרו בלתי פתורות, והן מעכבות, ובמקרים מסוימים אף מרעילות, את היחסים בין ישראל לירדן.

ב. אתגרים וסוגיות

לפני 25 שנים, ראש הממשלה יצחק רבין וחוסיין מלך ירדן פתחו פרק חדש ביחסי ישראל-ירדן. חזונם כלל נורמליזציה מלאה של היחסים על בסיס שיתוף פעולה והתקדמות בו-זמנית בערוץ הפלסטיני.

כיום, בהעדר כל התקדמות בתהליך השלום עם הפלסטינים ובפרויקטים משותפים שהיו אמורים להניב פירות כלכליים משמעותיים עבור ירדן, דעת הקהל בממלכה ההאשמית עוינת למדי נוכח כל סימן של התחממות ביחסים בין שתי המדינות. כפי שקצין לשעבר הגדיר זאת במהלך שיחה עמו בעמאן, אמנם תמיד היו בירדן שוליים עוינים כלפי היחסים עם ישראל, אך הרוב היה ניטרלי. כיום הוא הפך יותר ויותר עוין כלפי ישראל וכלפי אלה בירדן שעדיין תומכים בשיתוף פעולה ושמגנים עליו. אווירה שלילית זו היא אחת הסיבות לכך שהמלך עבדאללה סירב באחרונה לשוחח טלפונית עם ראש הממשלה בנימין נתניהו או להיפגש עמו בפומבי. בעוד שנתניהו נוטה להתייחס לסוגיה הפלסטינית כזניחה ובלתי-רלבנטית, ההתייחסות אליה בירדן שונה לחלוטין. המצב הרגיש באל-חרם א-שריף/הר הבית תורם להעצמת המתחים.

האווירה הבעייתית אינה מאפשרת גמישות רבה בטיפול בסוגיות טעונות, כגון דילמת מובלעות צופר ונהריים. בעוד שחוזה השלום נחתם בכוונה ברורה לקיים את ההסדרים המיוחדים בשתי המובלעות למשך שנים רבות, סוגיית הארכתם גרמה לממשלת ירדן ולמלך צרות מיותרות, והסתיימה בדחיית בקשתה של ישראל להאריך את הסכם חכירת הקרקע.

האליטות המדיניות והעסקיות בממלכה חשות שישראל בוחרת לדחוק הצדה את ירדן לטובת קידום שותפות עם מדינות המפרץ, תוך התעלמות מרצונה של ירדן להפוך למוקד אזורי ולמתווכת. הזעם הציבורי והאכזבה האישית מהיחסים עם ישראל מקשים על פיתוח יחסים בין הצדדים. בעוד ששיתוף הפעולה הביטחוני הדוק, והיחסים בין פקידים ישראלים וירדנים בתחום הביטחוני קרובים, כל היבט אחר בשיתוף הפעולה – בתחום הדיפלומטיה, הסחר, התיירות והטכנולוגיה העילית – תקוע או לא קיים. שני יוצאים מן הכלל הם העסקתם של אזרחים ירדנים בבתי מלון באילת והשיתוף של ישראל וירדן בפורום הגז של מזרח הים התיכון שמקום מושבו בקהיר.

ירושלים והמקומות הקדושים

סעיף 9 בחוזה השלום בין ישראל לירדן קושר את יחסי המדינות ישירות לתהליך השלום הישראלי-פלסטיני, תוך שישראל מכירה בתפקיד ההיסטורי המיוחד של ירדן במקומות הקדושים לאסלאם בירושלים ומתחייבת להעניק עדיפות לתפקיד זה במסגרת המשא ומתן עם הפלסטינים על הסכם הקבע. עם זאת, שיתוף הפעולה הישראלי עם הוואקף הירדני נחלש במהלך השנים. כל הצהרה של פקידים ישראלים על שינוי הסטטוס קוו בהר הבית מעוררת זעם ציבורי בירדן ומהדהדת בכלי התקשורת וברשתות החברתיות. בני שיחנו הירדנים סברו כי שיפור התקשורת בין הצדדים סביב סוגיית אל-חראם א-שריף/הר הבית, כמו גם תיאום יותר מדויק והימנעות מהשמעת הצהרות טעונות שרומזות על רצון ישראלי לשנות את הסטטוס קוו עשויים לשפר את המצב באופן משמעותי. כמו כן, התעלמות ישראלית מתפקידה של ירדן בירושלים ורמזים לכך שערב הסעודית תוכל לתפוס את מקומה של השושלת ההאשמית כאפוטרופסית של האתרים המוסלמים הקדושים בירושלים מוסיפים דלק מיותר למדורה.

המבוי הסתום בערוץ הפלסטיני

כשם שמצרים עשתה בחוזה השלום שלה עם ישראל ב-1979, כך ירדן הקפידה להבהיר כי התקדמות בערוץ הפלסטיני תשפיע על טיב היחסים בין ירושלים לעמאן. אולם תהליך השלום הישראלי-פלסטיני נעצר לחלוטין ב-2014 וחידושי המשא ומתן אינו נראה באופק. מצב העניינים הרעוע בגדה המערבית, במיוחד נוכח הכרזות ישראליות על סיפוח אפשרי של השטח, משפיע גם על היציבות בירדן. בני שיחנו בירדן חזרו והדגישו כי התנהלותה של ישראל נתפסת בירדן כסכנה המאיימת על היציבות האזורית. המלך מתקשה יותר ויותר להסביר את הצורך בשימור חוזה השלום עם ישראל נוכח חוסר שביעות הרצון של הרחוב הירדני ממנו. הירדנים מבינים את הדילמות הביטחוניות של ישראל אולי יותר משחקנים אזוריים ובינלאומיים אחרים, בהינתן ההיסטוריה הסבוכה של היחסים שלהם עם הפלסטינים. ובכל זאת, העדר כל דינמיקה חיובית בערוץ הפלסטיני מהווה מכשול מהותי ביחסי ישראל-ירדן.

הבטחות שהופרו ואי אמון

נוסף על הסוגיות הטעונות בנוגע לירושלים והמבוי הסתום בשיחות השלום עם הפלסטינים, דומה כי הירדנים מתוסכלים במיוחד מחוסר הבהירות ביחסה של ישראל כלפי ירדן. נתניהו מרבה להדגיש את חשיבותם של היחסים האזוריים, במיוחד עם המדינות הסוניות – מצרים, ירדן ומדינות המפרץ. אף על פי כן, חרף היחסים האיתנים עם ירדן בתחומי הביטחון וההגנה, משבר רודף משבר. החיבוק המתוקשר שנתניהו העניק לקצין הביטחון שהיה מעורב בתקרית הירי בשגרירות ישראל בעמאן ביולי 2017, הפרויקטים המתעכבים שהיו אמורים להקל את המחסור הירדני החמור במים – כגון פרויקט תעלת הימים שתוכנן לכלול מתקן התפלה גדול בעקבה, והמעצר המינהלי של שני אזרחים ירדנים על ידי ישראל בחודשים האחרונים, הוסיפו למתח ביחסים. הירדנים חשים כי ישראל אינה מתאמצת להימנע ממשברים אלה, אינה מכבדת את המלך ומתעלמת מרצונה של ירדן לשמש כמתווכת בין ישראל למפרץ.

הפירות הכלכליים שלא הבשילו

סיבה משמעותית לחשדנות ולחמיצות הירדנית כלפי ישראל (נוסף על הסוגיה הפלסטינית) טמונה בתחושת אכזבה עמוקה מכך שהיתרונות הכלכליים שנבעו מהסכם השלום לא מומשו. האכזבה החלה עוד בשנות ה-90' עם הכישלון ביישומם של פרויקטים גדולים שמנהיגים ישראלים הבטיחו בחגיגיות ובכך הצביעו על מחויבות למימושם המהיר. ככל שפירות השלום לא בשלו, כך העריכו הירדנים כי לישראל אין כוונה אמתית לקיים את הבטחותיה ולפיכך לא ניתן לסמוך עליה.

המחסור החמור במים הוא הנושא הבוער ביותר מבחינת הירדנים. המרכיב המרכזי בפרויקט תעלת הימים הוא בנייתו של מתקן התפלה בעקבה שישמש אחד ממקורות המים החשובים בממלכה. הירדנים מאשימים את ישראל בעיכוב הפרויקט תוך התעלמות מחיוניותו לירדן. הסכם הסחר, שהיה ספינת הדגל של היחסים הכלכליים בין המדינות, אף הוא נתפס בירדן כדוגמה להפרת הבטחות ישראליות. הציפיות להשקעות ישראליות משמעותיות במפעלי ייצור משותפים לא התממשו. עד סוף העשור הראשון של המאה ה-21, הפסיקו מרבית החברות הישראליות (שהשקיעו במפעלים משותפים במסגרת הסכם הסחר) את השקעתם הישירה בירדן.

נתיב הסחר דרך נמל חיפה, שיכול היה להגדיל עד מאד את היצוא החקלאי של ירדן לשווקים באירופה, פועל באחוז מזערי מהפוטנציאל הטמון בו, ואילו סחר דו-צדדי בין ישראל לירדן התכווץ לממדים חסרי משמעות. ההיבט היחיד בתחום הסחר שהתפתח בעשור האחרון, וזאת באופן משמעותי, הוא היבוא ממדינות המפרץ דרך ירדן (שנרשם כיבוא מירדן). אולם לסחר זה תועלת מעטה עבור הכלכלה הירדנית. ירדן גם ממורמרת מסירובה של ישראל לאפשר הגדלה של יצוא ירדני לשטחים הפלסטיניים, שבהם ירדן רואה שוק מבטיח.

מעבר לכך, אנשי עסקים ירדנים שמנסים לקיים מגעים עם ישראל חרף כל המכשולים שהוזכרו, נתקלים בקשיים מהותיים. דוגמה בולטת היא התהליך המסורבל שמחכה לירדנים (לרבות אלה שמקיימים מגעים קבועים עם ישראל) בבואם לבקש אשרת כניסה לישראל. קשיים אלה באים לידי ביטוי בעיכובים ממושכים ולא מוסברים בתהליך הנפקת האשרה וחוסר נכונות לנפק אשרות לכניסות חוזרות. קשיים אלה מרחיקים אנשי עסקים ירדנים רבים שלהם אינטרס בפיתוח יחסים עסקיים עם ישראל.

ג. המלצות

בחלוף 25 שנים מחתימת הסכם השלום ההיסטורי בין ישראל לירדן, הגיעה העת לאתחל את מערכת היחסים האסטרטגית ולמלא את המלים הכתובות בתוכן אמיתי. הקמת ממשלה חדשה בישראל במהלך שנת 2020 תוכל לספק הזדמנות היסטורית לשינוי מהותי בהתייחסות כלפי ירדן וביחסים עמה. זה ידרוש תכנון קפדני מבעוד מועד. את השינוי ניתן יהיה להתחיל בהצהרות ישראליות חיוביות והימנעות מהצהרות שליליות או מזיקות. חשוב מכך, יהיה צורך לעבור במהרה מהצהרות לצעדים ממשיים, כגון החייאת המחויבויות הקודמות שישראל נתנה ויצירת הזדמנויות חדשות.

להלן רשימת המלצות מפתח בגדר "עשה" ו"אל תעשה", כמו גם הצעות לפעולות שממשלת ישראל יכולה לנקוט על מנת לאתחל את מערכת היחסים עם ירדן.

עשה: הצהרות חיוביות המכירות בחשיבות היחסים בין ישראל לירדן, כמו גם חידוש השיחות בין ישראל לרשות הפלסטינית, ישרו אווירה חיובית ויתחילו לבנות מחדש את האמון ושיתוף הפעולה בין שתי המדינות. הואיל והצד הירדני חש כמי שנדחק הצדה ונלקח כמובן מאליו, חשוב שמנהיגים ישראלים יתייחסו בפומבי לדינמיקה החיובית ביחסים בין עמאן לירושלים, וידגישו את הצורך לקדם את היחסים האסטרטגיים הללו ולהצעידם קדימה. יש למסד ערוץ תקשורת מיוחד בין לשכת ראש הממשלה בירושלים לבין חצרו של המלך עבדאללה על מנת לאפשר מגעים ישירים ברמות בכירות בעתות משבר, ולהרחיב את ערוצי הקשר לבכירים נוספים בשתי המדינות.

אל תעשה: אחד המכשולים העיקריים לאתחול מערכת היחסים הבילטרלית היא שאלת הסיפוח האפשרי של בקעת הירדן ו/או של חלקים מהגדה המערבית. בעמאן התייחסו להבטחת הבחירות של נתניהו לספח את בקעת הירדן כאל תכנית פעולה ממשית, ולא כאל תעמולת בחירות. שינוי הסטטוס קוו באל-חרם א-שריף/הר הבית גם הוא סוגיית מפתח מבחינת הירדנים, שתפקידם המיוחד במקומות הקדושים לאסלאם בירושלים מובטח בחוזה השלום. לממשלתה החדשה של ישראל יהיה חלון הזדמנויות צר להדגיש את ההבדלים בין הגישה החדשה כלפי ירדן לבין זו הישנה. יהיה עליה להימנע מהצהרות שליליות ומזיקות על סיפוח, גם לא לצרכי תעמולה וקמפיין.

פעולות

מעבר לביטויי רצון טוב ותמיכה כללית בחיזוק היחסים, ישראל וירדן זקוקות ל"דבק" אמתי – פרויקטים מהותיים שיחברו ביניהן וימקדו אותן בצמיחה ופיתוח. שתי המדינות דנו בעבר בפרויקטים אחדים ואף חתמו על הסכמים בכמה מהם. על מקבלי ההחלטות בישראל להעניק עדיפות גבוהה לחידוש הפרויקטים עם ירדן בתחום המים והתשתיות, להגדלת יבוא סחורות ירדניות לרשות הפלסטינית, ולקידום שיתופי פעולה בתחומי התיירות, ההי-טק והתיירות הרפואית.

יש להרחיב את הדיון בסוגיות המים כדי לאתר וליישם פתרונות רחבים שבהם ישראל יכולה לסייע לירדן. ניתן, למשל, לקדם במהירות את פרויקט מתקן התפלת המים בעקבה (ואף לנתק אותו מפרויקט תעלת הימים במידת הצורך), ולהאיץ את הרחבת הסכם אספקת המים מהכינרת לירדן. במקביל, אנו מציעים לקדם תכנית כוללת לשיתוף פעולה נרחב בתחומי המים והאנרגיה, למשל אספקת מים מותפלים מהים התיכון, אספקת
חשמל משדות סולריים בירדן (כנגד אספקת גז מישראל לירדן), כמו גם מיזמים אחרים בתחום המים והטיפול בשפכים, לרבות שיתוף פעולה בשיקום נהר הירדן וים המלח.

תחום התחבורה נמצא אף הוא בעדיפות גבוהה. במהלך שני העשורים שחלפו, התפתחה באזור רשת רכבות שמעצבת מחדש את התחבורה היבשתית האזורית. היא מאפשרת פיתוח של גשר יבשתי בין מזרח למערב לטובת שינוע סחורות מהיר ותחרותי מבחינה כלכלית בין מדינות המפרץ לים התיכון. ירדן ממוקמת באופן אסטרטגי בצומת הדרכים של מערכת רכבות זו. שיתוף פעולה ישראלי-ירדני הוא חיוני ליישום מיזם זה, שבו גלום פוטנציאל אדיר לשיפור הכלכלה הירדנית.

סוגיות נוספות (הן חדשות והן כאלה שתלויות ועומדות) שיש להעניק להן עדיפות גבוהה כוללות את פארק התעשייה המתוכנן "שער הירדן", פתיחת מסדרון הסחר דרך נמל חיפה, פיתוח גרסה חדשה של הסכם סחר שיתמקד בשיתוף פעולה ביצוא מוצרים תעשייתיים מתקדמים ושירותים לשוקים אחרים, כמו גם בתיירות. ישראל חייבת להקדיש תשומת לב לתכניות משותפות המעוכבות שנים רבות תוך התנתקות מהמדיניות הקיימת שמתסכלת רבים בצד הירדני. אנו מציעים להקים צוות משימה בין-משרדי לנושא, בחסות משרד ראש הממשלה, שיכלול נציגים ממשרדי החוץ, הכלכלה, הביטחון ושיתוף הפעולה האזורי.

אנו משוכנעים שחרף הפוטנציאל שלא מומש והפרשנות השונה ששני הצדדים מעניקים לחוזה השלום, זריקת מרץ והתמקדות באתחול היחסים עם ירדן – במקביל לניסיונות לקדם את תהליך השלום עם הפלסטינים – יוכלו לשנות את הדינמיקה וליצור שיתוף פעולה בריא שיחדיר תוכן ממשי לחוזה השלום. אלה, בתורם, יוכלו לייצר הזדמנויות כלכליות ומדיניות נוספות שבסופו של דבר יביאו להרחבת היחסים הבילטרליים. ישראל חייבת להעניק עדיפות גבוהה ליציבותה ושגשוגה של הממלכה ההאשמית כדי להבטיח יציבות בגבולה הארוך ביותר ושיתוף פעולה שממנו שני הצדדים יפיקו תועלת.

הפוסט 25 שנות שלום בין ישראל לירדן: דרוש אתחול ליחסים הופיע לראשונה ב-Mitvim.