Seit der Erklärung der Europäischen Gemeinschaft von Venedig von 1980 haben die Europäer versucht, zu einem Friedensabkommen zwischen Israel und den Palästinensern beizusteuern. Sie haben entscheidend dazu beigetragen, die Prinzipien einer Konfliktregelung auf der Grundlage von zwei souveränen Staaten international zu verankern. Viel weniger Einfluss konnte die EU allerdings vor Ort entfalten. Seit dem Abbruch der jüngsten, von der Obama-Administration vermittelten Friedensgespräche 2014, hat sich der Konflikt dramatisch verschärft. Israels Rechtsregierung unter Benjamin Netanjahu hat kein Interesse an einem friedlichen Ausgleich gezeigt, sondern den Siedlungsbau und die schleichende Annexion von Teilen der Westbank vorangetrieben. Die palästinensische Führung ist gespalten, die Palästinensische Autorität (PA) zunehmend unpopulär, repressiv und vom finanziellen Kollaps bedroht. Besonders schwierig ist die Situation im Gaza-Streifen, wo das Zusammenwirken der von Israel verhängten Blockade, der Strafmaßnahmen der PA und der Politik der Hamas die wirtschaftliche Entwicklung verhindert und die Bevölkerung zur Abhängigkeit von internationaler Hilfe verdammt. Ein langfristiger Waffenstillstand, der die Bevölkerung im Süden Israels vor Raketenbeschuss schützen und im Gaza-Streifen menschenwürdige Bedingungen erlauben würde, ist nicht absehbar.
Die Politik der Trump-Administration hat die israelische Regierung in ihrer Haltung bestärkt und die PA in die Defensive gedrängt. Der von ihr angekündigte »Jahrhundertdeal« dürfte diese Dynamiken weiter beschleunigen und könnte einer Zweistaatenregelung den Weg verbauen. Denn aufgrund der bisherigen Maßnahmen der US-Regierung ist davon auszugehen, dass die Initiative keine Konfliktregelung auf Basis zweier souveräner Staaten vorsieht, internationales Recht nicht als Richtschnur nimmt und palästinensische Rechte israelischen Interessen unterordnet. Israels Regierung könnte sich im Folgenden legitimiert sehen, dauerhaft die Kontrolle über strategische Gebiete der Westbank und über Ost-Jerusalem aufrechtzuerhalten.
Heruntergeschraubte Ambitionen
Angesichts dieser Entwicklungen haben die Europäer ihre Ambitionen bereits heruntergeschraubt. Ihr Ziel ist es nunmehr lediglich, die Option einer Zweistaatenregelung für künftige Friedensbemühungen auf dem Tisch zu halten. Allerdings ist es ihnen in den letzten Jahren keineswegs gelungen, die fortschreitende Fragmentierung des für einen palästinensischen Staat vorgesehenen Gebiets durch Siedlungsbau sowie die Fehlentwicklungen in der PA aufzuhalten. Lediglich sporadisch konnten sie Erfolge erzielen – etwa, indem sie dazu beigetragen haben, die Vertreibung der Beduinen aus Khan al-Ahmar zumindest vorläufig zu verhindern.
Für den geringen Einfluss sind die EU und ihre Mitgliedstaaten großenteils selbst verantwortlich. So haben sie die Position der USA als Hauptvermittlerin hingenommen und sich in Zurückhaltung geübt, sobald die Amerikaner die Initiative ergriffen – etwa mit Kritik an der Politik der Trump-Administration gegenüber der PA, durch die diese unterminiert worden ist. Auch haben sich die Mitgliedstaaten regelmäßig hinter der EU versteckt, statt gemeinsame Positionen resolut zu vertreten. Gemeinsame Beschlüsse – etwa das Anbringen korrekter Herkunftsbezeichnungen an Siedlungsprodukten – haben sie nicht konsistent umgesetzt. Und sie haben ihre Politik der Differenzierung im Umgang zwischen Israel und den von Israel besetzten Gebieten gegenüber Israels Regierung und Bevölkerung nicht entschlossen erklärt und verteidigt. Zudem haben sie sich nicht gegen die Angriffe der israelischen Regierung gegen die EU verwahrt und sich nicht hinter die Hohe Vertreterin der EU für Außenbeziehungen gestellt, als diese für die Positionen der Europäer von der Netanjahu-Regierung ins Abseits gestellt wurde.
Zunehmende Uneinigkeit
Vor allem sind die Mitgliedstaaten sich nicht darüber einig, welche Bedeutung der Nahostkonflikt in der gemeinsamen Außenpolitik haben soll und wie sie mit den Konfliktparteien umgehen wollen. Diese Uneinigkeit hat sich in den letzten Jahren deutlich verstärkt. Nicht einmal angesichts der US-amerikanischen Anerkennung Jerusalems als Hauptstadt Israels und der Verlegung der US-Botschaft konnten sich die Europäer auf eine gemeinsame Stellungnahme verständigen.
Die israelische Regierung hat Unstimmigkeiten zwischen den EU-Mitgliedstaaten genutzt, um Allianzen mit subregionalen Gruppen in der EU zu schmieden und die Union zu spalten. Dabei geht es ihr vor allem darum, den Einfluss Brüssels und israelkritischer Mitgliedstaaten zu mindern sowie die Kopplung der Vertiefung der Beziehungen zwischen Europa und Israel mit Fortschritten im Nahostfriedensprozess aufzubrechen. Zugute kam ihr nicht nur die Uneinigkeit der Europäer in Bezug auf Nahost, sondern auch die Unzufriedenheit zentral- und osteuropäischer Staaten mit der Dominanz Deutschlands, Frankreichs und des Vereinigten Königreichs. In anderen Fällen konnte sie sich auf gemeinsame Interessen stützen, etwa mit Griechenland und Zypern im östlichen Mittelmeerraum. Profitieren konnte sie auch vom Aufstieg rechtspopulistischer und -extremer Parteien in Europa, die sich durch eine unhinterfragte Übernahme israelischer Positionen gegen Antisemitismusvorwürfe zu immunisieren suchen.
Einer effektiveren Rolle der EU in Nahost stehen zudem die Abstimmungsprozesse der EU – nach wir vor erfordern außen- und sicherheitspolitische Beschlüsse Einstimmigkeit – und aktuelle EU-interne Entwicklungen wie Reibungen über die Ausgestaltung »strategischer Autonomie« oder Brexit entgegen. Die Herausforderung für die Europäer wird daher sein, eine Koalition von Mitgliedstaaten zu bilden, die genug Gewicht hat, um einen Unterschied zu machen, die ausreichend einig ist, um klar Position zu beziehen und diese durch Maßnahmen zu untermauern, die aber gleichzeitig die anderen Mitgliedstaaten im bisherigen EU-Konsens über Prinzipien einer Konfliktregelung halten kann.
Dr. Muriel Asseburg ist Senior Fellow in der Forschungsgruppe Naher/ Mittlerer Osten und Afrika der Stiftung Wissenschaft und Politik. Dr. Nimrod Goren ist Leiter von Mitvim – The Israeli Institute for Regional Foreign Policies. In einer gemeinsamen Studie analysieren Muriel Asseburg, Nimrod Goren, Eyal Ronen und Nicolai von Ondarza die Entwicklungen im Detail und arbeiten Politikempfehlungen aus.
