הכרה של מדינות אירופאיות בפלסטין אינה סנקציה

כל הפרסומים / תהליך השלום הישראלי פלסטיני

במסגרת השיח הבינלאומי בשאלת הסיפוח עלתה לדיון האפשרות שמדינות באיחוד האירופי יודיעו על הכרה במדינה פלסטינית כצעד תגובה להחלטה ישראלית על סיפוח. שר החוץ של לוקסמבורג, למשל, קבע שצעד כזה יהיה "בלתי נמנע" אם יוחלט על סיפוח.

סוגיית ההכרה הבינלאומית במדינה פלסטינית אינה חדשה והיא שבה ועלתה בשלבים שונים לאורך התהליך המדיני. מדובר בסוגייה שנמצאת בנקודת מפגש מורכבת בין משפט בינלאומי, דיפלומטיה ופוליטיקה. החלטה להכיר במדינה מושפעת מעמידה בקריטריונים הנדרשים על-פי המשפט הבינלאומי: אוכלוסייה, שטח, ממשל יעיל ויכולת לנהל יחסי חוץ, אך היא קשורה במידה רבה גם לנסיבות מדיניות הנוגעות למשל להשפעה של ההחלטה על יחסי החוץ ועל סכסוכים בינלאומיים, ולעתים גם לפוליטיקה פנימית.

באיחוד האירופי, כל מדינה חברה יכולה להחליט באופן עצמאי אם להכיר במדינה, וקיימים מקרים של מחלוקת פנים-אירופית בנושא (לדוגמה, בשאלת ההכרה בקוסובו). אך היו גם מקרים בהם מדינות האיחוד החליטו על "הכרה קולקטיבית", כמו למשל במקרים של יצירת מדינות אחרי קריסה של מסגרת רב-לאומית (למשל, מדינות יוגוסלביה לשעבר) או במקרים של עצמאות בהסכמה (למשל, מזרח טימור ודרום סודאן). היו גם החלטות קולקטיבית של אי-הכרה, כמו למשל לגבי צפון קפריסין, טייוואן וחצי האי קרים.

בנושא הפלסטיני, מדינות אירופה תומכות באופן עקבי, החל ב"הצהרת ונציה" מ-1980, בזכותם של הפלסטינים להגדרה עצמית ובפתרון שתי המדינות. במהלך תהליך השלום, ההנחה באירופה היתה שהכרה במדינה פלסטינית תהיה מרכיב בהסדר הקבע ותמריץ להשגתו. בעקבות קריסת התהליך והקיפאון המדיני, התעוררה השאלה לגבי שימוש בצעד זה עוד לפני השגת הסכם.

המאמצים של אש"ף לזכות בהכרה בינלאומית במדינה פלסטינית החלו כבר בסוף שנות השמונים. ב-15 בנובמבר 1988 הכריז מנהיג אש"ף, יאסר ערפאת, בכנס המועצה הלאומית הפלסטינית באלג'יריה, על הקמת מדינה פלסטינית. בהצהרה זו אימץ אש"ף, לראשונה באופן רשמי, את עיקרון שתי המדינות ובמקביל לכך קיבל את החלטת מועצת הביטחון 242 המתבססת על קווי 1967. בעקבות ההכרזה, יותר ממאה מדינות בעולם הודיעו על הכרה במדינה הפלסטינית, והליגה הערבית והארגון לשיתוף פעולה איסלאמי הודיעו על קבלתה כחברה. יש לציין כי מדינות במזרח אירופה (ובהן הונגריה ופולין), החברות היום באיחוד האירופי, הכירו במדינה הפלסטינית כבר בשלב זה, כחלק מהתמיכת המחנה הסובייטי בהכרזה הפלסטינית.

בספטמבר 1993 חתמו ישראל ואש"ף על הכרה הדדית. אש"ף הכיר במדינת ישראל ובזכותה להתקיים בשלום ובביטחון, בעוד שישראל הכירה באש"ף כנציג העם הפלסטיני. אך, בהסכמי אוסלו לא דובר על מדינה פלסטינית והנושא נדחה למשא ומתן על הסכם הקבע. ב-2003 פורסמה "מפת הדרכים" של הקוורטט ובה נקבע כי בשלב השני של התוכנית תוקם מדינה פלסטינית בגבולות זמניים, עם סממני ריבונות והכרה בינלאומית, וכי בשלב השלישי שתי המדינות ינהלו משא ומתן על הסכם הקבע. התוכנית אושרה במועצת הביטחון של האו"ם והתקבלה על ידי שני הצדדים, אך המתווה לא התממש וירד מסדר היום.

ב-2011, בעקבות כישלון המאמצים להגיע להסכם בתהליך אנאפוליס (2008) ובשיחות מיטשל (2010), החליטו הפלסטינים למקד את מאמציהם ביעד של הכרה בינלאומית במדינה פלסטינית. בספטמבר אותה שנה הם הגישו הגישו בקשה להצטרף כמדינה חברה באו"ם, אך המהלך נחסם בשל כוונת ארה"ב להטיל על כך וטו במועצת הביטחון. יחד עם זאת, ארגון החינוך, המדע והתרבות של האו"ם (אונסק"ו) אישר את צירוף פלסטין כחברה, והעצרת הכללית של האו"ם החליטה על שדרוג מעמדה ל"מדינה משקיפה שאינה חברה". במקביל, מדינות רבות באמריקה הלטינית (בהן ברזיל, ארגנטינה וצ'ילה) הודיעו על הכרה במדינה הפלסטינית בשנים 2010-2011.

במהלך מאמצי התיווך של שר החוץ האמריקאי ג'ון קרי (2013-2014) הפלסטינים נדרשו להקפיא את הפעילות בנושא, אך לאחר כישלון השיחות, בקיץ 2014, מאמצי ההכרה קיבלו תנופה ושורה של פרלמנטים באירופה (בין השאר בבריטניה, צרפת ואירלנד) קראו להכרה במדינה פלסטינית. גם הפרלמנט האירופי קיבל החלטה ברוח זו. אך בפועל, רק מדינה אירופית אחת – שוודיה – הודיעה באופן רשמי, באוקטובר 2014, על הכרה. מדינות שונות באיחוד הודיעו שיקדמו הכרה, אך "בעיתוי מתאים" וכחלק מפתרון מוסכם ישראלי-פלסטיני.

בדיון שהתפתח בסוגייה זו טענו מצדדי ההכרה (ובהם גם גורמים במחנה השלום בישראל) שצעד כזה יקדם את תהליך השלום ויאפשר מבנה יותר שוויוני של שיחות בין שתי מדינות עצמאיות. בנוסף לכך, נטען שבתקופה של מבוי סתום בתהליך, כשחזון שתי המדינות מאבד רלוונטיות וקיים חשש מהסלמה לאלימות, מהלך של הכרה ישמר את עיקרון שתי מדינות, יחזק את הגורמים המתונים בצד הפלסטיני ויבהיר לפלסטינים שיש אופק מדיני. מנגד, מבקרי המהלך טוענים שאסור להשתמש בכלי של הכרה בעיתוי לא נכון ושהכרה ללא הסכם תפחית את התמריץ של הפלסטינים להתקדם במשא ומתן. הדיון בנושא כולל גם ויכוח משפטי לגבי העמידה של הרשות הפלסטינית בתנאים הנדרשים להכרה בה כמדינה, ועוסק גם בשאלה אם הכרה תכלול התייחסות לגבולות המדינה הפלסטינית או תסתפק בהצהרה שהגבול ייקבע בהסכם (יש לציין שגם הכרזת העצמאות של ישראל נעשתה ללא הגדרת גבול).

לסיכום, בעוד שבעבר כלי ההכרה במדינה פלסטינית נידון במסגרת של השגת הסכם, היום הרעיון נבחן במספר בירות אירופאיות כתגובה לסיפוח. בשונה ממהלכים אחרים, החלטה על הכרה לא מצריכה קונצנזוס וכל מדינה באיחוד יכולה להחליט על כך בעצמה. אמנם, מדובר בצעד של מחאה נגד הסיפוח אך לא מדובר בסנקציה אירופית נגד ישראל, כי אם במהלך שנתפש כצעד מאזן שמטרתו לשמר את היתכנות חזון שתי המדינות ולחזק את הרשות הפלסטינית אל מול סכנה של קריסה והסלמה. צעד של הכרה הוא מצד אחד מהלך סמלי בעיקרו שלא מבשר בהכרח על שינוי מעשי בשטח, אך מצד שני, למהלך מורחב של כמה מדינות באיחוד, במיוחד אם יכלול מדינות מרכזיות כמו גרמניה וצרפת (ובריטניה שיצאה מהאיחוד), יכולה להיות משמעות מדינית חשובה במונחים של לגיטימציה בינלאומית לפלסטינים ולמדיניות ישראל בשטחים.

יש לקוות כי במקום לשכנע בצדקת מדיניות הסיפוח ולהתנער מחזון שתי המדינות, תמקד ישראל את הדיאלוג שלה עם הקהילה הבינלאומית בחשיבה על קידום הסדר שלום עם הפלסטינים. בהקשר זה, ניתן יהיה לדון עם מדינות העולם על שילוב של צעדי הכרה במדינה פלסטינית, אבל גם במערב ירושלים כבירת ישראל, כתמריצים שיעזרו להחזיר את הצדדים למסלול של הידברות לקראת פתרון מדיני מוסכם.

**המאמר פורסם בהארץ, 15 ביולי 2020