כשמדובר בקידום יחסי ישראל-סעודיה, ארה"ב ואירופה לא באותו קו

מאמרי דעה ופרשנות / תהליך השלום הישראלי פלסטיני

העיניים בוושינגטון ובבריסל נשואות בימים אלו לריאד. גם ממשל ביידן וגם האיחוד האירופי מנסים לקדם מהלכים מדיניים שמערבים את סעודיה, ושאם יצליחו – יעצבו מחדש את המזרח התיכון. ואולם, מהלכים אלו שונים אחד מהשני בנוגע לסוגיה הישראלית-פלסטינית, ועל פניו אפילו סותרים זה את זה.

ארה"ב שואפת להשיג נורמליזציה ישראלית-סעודית עד סוף השנה, כזריקת מרץ למסע הבחירות של ביידן, אך מסתמן שהיא אינה מתנה זאת בפריצת דרך לקראת פתרון שתי המדינות. האיחוד האירופי, לעומת זאת, פועל למען שלום ישראלי-פלסטיני, באמצעות קידום תפיסת "שלום אזורי כולל" עם הסעודים והליגה הערבית, המשרטטת חזון אזורי לעידן שאחרי הסכסוך על מנת להפוך את השלום לאטרקטיבי יותר עבור ישראלים ופלסטינים.

חוסר התיאום האמריקאי-אירופי אינו מפתיע. באופן מסורתי, ארה"ב רואה את האיחוד האירופי כמי שתפקידו לתמוך במאמצי יישוב הסכסוך שהיא מובילה – על ידי הענקת סיוע כספי לפלסטינים, מתן לגיטימציה בינלאומית ליוזמות אמריקאיות והצגת הצעה לישראל ולפלסטינים להעמקה מוסדית של הקשר עם האיחוד כתמריץ לשלום. אפילו כשבוושינגטון הפנימו לכאורה את הצורך במהלכים רב-צדדיים לקידום שלום, בשנים האחרונות של ממשל אובמה פעלה ארה"ב לשמור על הדומיננטיות שלה. כאשר צרפת קידמה יוזמת שלום בינלאומית משלה בשנים 2017-2015, התגובה האמריקאית אליה היתה קרירה.

בתקופת ממשל טראמפ חוסר התיאום בציר וושינגטון-בריסל רק הלך וגבר, גם בגלל הבדלי מדיניות עמוקים. טראמפ פיתח תוכנית שלום משלו, אשר חרגה מהקונצנזוס האמריקאי-אירופי הקודם בדבר פתרון שתי המדינות. האיחוד מצא עצמו בשוליים, בהמתנה לראות לאן יובילו המהלכים האמריקאיים. בשל מחלוקות פנימית בין המדינות החברות בו, הוא לא יכול היה להגיב לתוכנית טראמפ עם יוזמת שלום משלו. במקביל, הקוורטט (ארה"ב, האיחוד האירופי, האו"ם ורוסיה) הפסיק להיפגש בתקופת טראמפ. התגובה האירופית העיקרית לכך היתה הקמת "קבוצת מינכן", הכוללת את גרמניה, צרפת, מצרים וירדן, ומקדמת מסרים בדבר חשיבות פתרון שתי המדינות.

בחירתו של ביידן לנשיאות עוררה תקוות לחידוש התיאום בין ארה"ב לאיחוד האירופי בנוגע לתהליך השלום, אך הציפיות טרם התממשו. במהלך ההסלמה סביב מבצע "שומר החומות", ארה"ב לקחה את ההובלה בקידום (מוצלח) של הפסקת אש, ועשתה זאת תוך חסימת יוזמות והחלטות שקידמו מדינות אירופיות במועצת הביטחון של האו"ם ומחוצה לה. פגישות הקוורטט, שהתחדשו לזמן מה לאחר חילופי הגברי בבית הלבן, נעצרו בעקבות הפלישה הרוסית לאוקראינה. מאז, נציגי ארה"ב, האיחוד האירופי והאו"ם קיימו מספר פגישות נפרדות, לעתים בשולי מפגשים רב-צדדיים (דוגמת מפגשי המדינות התורמות).

ארה"ב והאיחוד האירופי לא גילו מעורבות משמעותית בסוגיה הישראלית-פלסטינית בשנים האחרונות, והתערבו רק כאשר היה צורך במניעת הסלמה או בתגובה להתפתחויות מדאיגות בשטח. עם זאת, השנה הן כן האיצו במידת מה הפעילות הדיפלומטית בנושא. ארה"ב הובילה את כינוסן של שתי ועידות ביטחון אזוריות (בפברואר-מרץ 2023, בירדן ובמצרים), בהשתתפות ישראל, הרשות הפלסטינית, מצרים, ירדן וארה"ב. הפסגות תרמו להפחתת המתיחות לקראת הרמדאן והסתיימו בהסכמה על מפגשי המשך, שטרם קרו.

ארה"ב גם ניסתה (ללא הצלחה) לצרף את הפלסטינים ל"פורום הנגב" ולקבל הבהרות לגבי הדרישות הסעודיות (מארה"ב בעניין ערבויות ביטחון ותוכנית גרעין אזרחית, אבל גם מישראל בנושא הפלסטיני) בתמורה לנורמליזציה עם ישראל. ככלל, אירופה לא היתה מעורבות במהלכים אלו.

בצד האירופי, במקביל להמשך פגישות מזדמנות של "קבוצת מינכן", החל להתבשל רעיון חדש. שר החוץ האירופי ז'וזפ בורל, שפעל עם כניסתו לתפקיד להחזיר את הנושא הישראלי-פלסטיני לסדר היום האירופי, ביקש לצקת תוכן לרעיון "השלום האזורי הכולל" ולקדם אותו. לאור זאת, החל הנציג המיוחד של האיחוד לתהליך השלום במזרח התיכון, סוון קופמנס, לפנות לגורמים באזור כדי לבחון מה יכול האיחוד להציע כדי לתמוך בשלום. המהלך הואץ בעקבות מפגש בינלאומי סגור שיזמה סעודיה בשולי עצרת האו"ם בספטמבר 2022 ובהשתתפות אירופית ואמריקאית, לציון 20 שנה ליוזמת השלום הערבית וכדי לקדם את השקתה מחדש.

כהמשך לכך, בורל נפגש לפני כארבעה חודשים עם שר החוץ הסעודי פייסל בן פרחאן, ועם מזכ"ל הליגה הערבית אחמד אבו אל-רייט. השלושה דנו כיצד להחיות את מאמצי השלום באמצעות חבילה צופה פני עתיד של תמריצים אזוריים, המבוססת על יוזמת השלום הערבית וההצעה של האיחוד האירופי מ-2013 להעניק לישראל ולמדינה הפלסטינית העתידית "שותפות מועדפת מיוחדת" עם האיחוד האירופי.

הצדדים הסכימו להקים קבוצת עבודה בנושא. בורל הרחיב על הרעיון במאמר שפרסם במרץ, ובו גם הצהיר כי בעוד ארה"ב נותרה חיונית לתהליך, "איננו יכולים עוד להותיר את רוב העבודה הקשה לדיפלומטים אמריקאים. במקום זאת, אנו זקוקים למאמצים קולקטיביים אמיתיים הכוללים את מדינות ערב, אירופה, ארה"ב ואחרים".

מאמץ קולקטיבי כזה עדיין לא נראה באופק. פקידים אמריקאים טסו לאחרונה לריאד וממנה, תדרכו את עמיתיהם הישראלים על סיכויי הנורמליזציה עם סעודיה והעבירו רושם שהסעודים – בניגוד להצהרותיהם הפומביות – מוכנים להסתפק בנושא הפלסטיני בפחות מאשר דורשת יוזמת השלום הערבית, אם תיעתר ארה"ב לדרישותיהם הביטחוניות.

בה בעת, האיחוד האירופי מקדם כאמור מהלך עם סעודיה שמבוסס על התפיסה שפריצת דרך לקראת פתרון שתי המדינות היא מרכזית להמשך מאמצי הנורמליזציה האזורית. "אנחנו עובדים עם הליגה הערבית וסעודיה ומתכננים להמשיך בכך, תוך נקיטת צעדים קונקרטיים בחודשים הקרובים", אמר בורל במסיבת עיתונאים שקיים עם אבו אל-רייט בקהיר החודש.

החודשים הקרובים יהיו מכריעים לגבי עתיד היוזמות האמריקאיות והאירופיות הללו. הסעודים שומרים לגביהן על שתיקה בדרך כלל. מאידך, המתיחות הישראלית-פלסטינית והאלימות המתעצמת מקשה על קידום שיתופי פעולה אזוריים (ולראייה, הדחיות החוזרות ונשנות של מפגש "פורום הנגב").

לוח הזמן הפוליטי בארה"ב מאפשר לממשל עוד כשישה חודשי השקעה משמעותית בקידום נורמליזציה ישראלית-סעודית, טרם יעבור מוקד העניין למסע הבחירות של ביידן. האיחוד האירופי מצפה מצדו שקבוצת העבודה המובטחת עם הליגה הערבית וסעודיה תוקם בקרוב, אולי לקראת כינוסה של פגישה רב-צדדית נוספת בשולי העצרת הכללית של האו"ם בספטמבר.

חוסר התיאום בין היוזמה האמריקאית – המעניקה עדיפות לנורמליזציה ישראלית-סעודית על פני התקדמות במסלול הישראלי-פלסטיני, ויוזמת האיחוד האירופי – שרואה בקידום שלום ישראלי-פלסטיני מפתח לנורמליזציה נוספת – עשוי למנוע משתיהן גם יחד להצליח ולהשפיע. המפסידים הגדולים מכך יהיו הישראלים והפלסטינים, שמשלמים מחיר יום-יומי בשל המשך הסכסוך והתגברותו, ועלולים לראות כיצד פרק נוסף של פעלתנות מדינית בינלאומית מסתיים ללא התקדמות מוחשית לעבר השלום.

במקום לבצע מאמצים מקבילים ולחכות לראות איזה מהם (אם בכלל) תעדיף ההנהגה הסעודית בסופו של דבר, ארה"ב והאיחוד האירופי צריכים לשלב ידיים בכל הנוגע ליחסי ישראל-ערב ולקידום שלום ישראלי-פלסטיני. מינוי שליח אמריקאי מיוחד לנורמליזציה במזרח התיכון, עניין שמקודם בימים אלה בוושינגטון, יוכל לסייע לכך, במיוחד אם השליח הנבחר יהיה מחויב לקידום שלום ישראלי-פלסטיני, ולא רק להעמקת "הסכמי אברהם".

לארה"ב ולאיחוד האירופי יש כעת הזדמנות להדגים כיצד ניתן למנף את הנורמליזציה באזור לקידום פתרון שתי המדינות. ביכולתם לעודד את הליגה הערבית לעדכן את יוזמת השלום הערבית בהתאם להתפתחויות שחלו באזור בשני העשורים האחרונים; לחבר את יוזמת השלום הערבית לתמריצים אירופיים ואמריקאים משופרים; לקדם מנגנון בינלאומי חדש לתמיכה ביישוב הסכסוך הישראלי-הפלסטיני, במקום הקוורטט שאיבד רלוונטיות; ולייצר אופק מדיני חדש, שיאפשר הרחבה הדרגתית של הנורמליזציה בין ישראל לשכנותיה במקביל לנקיטת צעדים משמעותיים לקידום פתרון שתי המדינות.

המאמר פורסם ב"הארץ" ב29 ביוני.