ניירות מדיניות והמלצות
/ ישראל ואגן הים התיכון
נייר מדיניות בעקבות מפגש קבוצת המחקר והמדיניות: "ישראל באגן הים התיכון"
מסמך זה מציג תובנות והמלצות שגובשו במפגש השמיני של קבוצת המחקר והמדיניות על ישראל באגן הים התיכון, שמובילים מכון מיתווים, מכון דיוויס ליחסים בינלאומיים באוניברסיטה העברית והמרכז לחקר הביטחון הלאומי באוניברסיטת חיפה. המפגש, שהתקיים ב-19 בנובמבר 2020, התמקד במתן מענה לשאלות מרכזיות העומדות בפני ישראל במזרח אגן הים התיכון, בתחומי מדיניות, כלכלה, אנרגיה, סביבה וזהות. השתתפו בו חוקרים ומומחים, ונציגים של משרדי ממשלה וארגוני חברה אזרחית. המסמך אינו מייצג הסכמות בין כלל משתתפי המפגש.
אגן הים התיכון הפך בשנים האחרונות לאחת הזירות המרכזיות במדיניות-החוץ האזורית של ישראל. ההתפתחויות באזור זה מעמידות בפני גורמי ממשל בישראל סוגיות ושאלות להכרעה, בתחומים המדיני, הכלכלי, האנרגטי, הסביבתי והזהותי. ההפרדה וההבחנה בין התחום הללו היא מלאכותית במידה רבה, הואיל והתחומים שלובים זה בזה, והמדיניות בכל תחום נגזרת מתוך ומשליכה על הפעילות בתחומים האחרים. מסמך זה מציג המלצות ותובנות בעקבות דיון שהתקיים סביב שאלות ספציפיות בתחומים השונים, אשר מעסיקות או צריכות להעסיק את מעצבי המדיניות בישראל.
בתחום המדיני, התמקד הדיון בשאלות כיצד שומרים על ערוצים פתוחים בין ישראל ותורכיה, כיצד מרחיבים את הברית עם יוון וקפריסין מעבר לתחום האנרגיה, וכיצד ניתן לסייע למשא ומתן עם לבנון להצליח; בתחום הכלכלי, התמקד הדיון בשאלות כיצד ניתן לרתום את הנורמליזציה עם מדינות במפרץ לחיזוק היחסים עם מצרים וירדן, וכיצד ניתן לרתום את אגן הים התיכון לחיזוק הכלכלה המעגלית בישראל. בתחום האנרגטי, השאלות התמקדו ביתרונות ובחסרונות של חיבור ישראל לרשתות חשמל אזוריות, ובחלופות לניצול וייצוא הגז הטבעי של ישראל; בתחום הסביבתי, השאלות נסובו סביב היכולת של ישראל להיעזר בקהילה הבינלאומית ובמדינות האזור להתמודדות עם משבר האקלים, ובתרומתו של אגן הים התיכון לביסוס משק ישראלי מאופס פליטות; ובתחום הזהותי, הדיון נסוב סביב תרומתה האפשרית של גיבוש זהות ים תיכונית למערכות היחסים באזור.
א. סוגיות מדיניות
1. כיצד שומרים על ערוצים פתוחים בין ישראל ותורכיה?
דיונים קודמים של הקבוצה הדגישו את החשיבות שבשמירת ערוצים פתוחים לתורכיה, למרות המתיחות המדינית בין המדינות. הצורך הופך חשוב יותר נוכח השיח הגובר בישראל הרואה את תורכיה כמדינה עוינת.
מערכת היחסים הקיימת בין ישראל ותורכיה נתפסת כמשרתת בשלב זה את שני הצדדים, וככזו שיכולה להימשך ללא שינויים דרמטיים. אמנם ישראל שותפה לציר העומד נגד תורכיה בים התיכון, אבל מרכיבים רבים ביחסי ישראל-תורכיה ממשיכים לעבוד בצורה סבירה, וישראל אינה נאלצת בדרך כלל לבחור בין הברית שלה עם יוון וקפריסין לבין היחסים עם תורכיה. גם תורכיה אינה משלמת מחיר על המתח ביחסים עם ישראל, ועל אף שהורידה באופן מעשי את דרג היחסים הדיפלומטיים, יש עלייה בסחר בין המדינות, התיירות ב-2019 שגשגה למרות המתיחות הפוליטית, התקיימו מופעי תרבות ישראליים בתורכיה, והביקורת שהיא מפנה כלפי ישראל מסייעת לדימוי שלה במזרח התיכון.
אף על פי כן, כמה גורמים עשויים לתרום לרצונה של תורכיה לחמם מחדש את היחסים עם ישראל: בידודה של תורכיה במזרח אגן הים התיכון גורר עמו מחיר כבד עבורה, ומבין מדינות האזור, ישראל היא זו שהכי קל יהיה לתורכיה לשקם עמה יחסים; קיימת אפשרות שאיחוד האמירויות תהפוך למרכז תיירות חלופי עבור הישראלים ונקודה לטיסות ההמשך שיפגעו בחברת התעופה התורכית; ורצונה של תורכיה לקחת חלק פעיל בסוגייה הישראלית-פלסטינית תחת מאמציו של ממשל ביידן, שצפוי לנקוט גישה מולטילטרלית. ביידן, שמילא תפקיד משמעותי במהלכי הפיוס בין ישראל ותורכיה ב-2016, יכול לשוב ולתרום להתחממות היחסים.
ישנם אינטרסים משותפים לישראל ולתורכיה בזירות שונות אותם ישראל יכולה לרתום לטובת קידום היחסים. למשל, התנגדות משותפת להחלטה של הולנד, בלגיה ודנמרק לאסור על ברית מילה לקטינים, יכולה להוות בסיס לשיתוף פעולה במוסדות רב-לאומיים רלבנטיים. אנשי העסקים מהתפוצה התורכית באירופה מחפשים אפיקי השקעה ושותפות עם ישראל. בחסות הקורונה והזום האינטראקציה בין מכוני מחקר ומדיניות משתי המדינות הולכת וגוברת. על ישראל להמשיך ולשדר כי הברית שלה עם יוון וקפריסין אינה באה על חשבון אפשרות שיקום היחסים עם תורכיה. העוצמה הפוליטית של שני המנהיגים – נתניהו וארדואן – מאפשרת להם להחליט על שיקום היחסים, מבלי שישלמו על כך מחיר ציבורי גבוה או שיעוררו אופוזיציה פנימית למהלך.
2. כיצד מרחיבים את הברית עם יוון וקפריסין מעבר לתחום האנרגיה?
יש בהיסטוריה הישראלית דוגמאות ליחסים עם מדינות שהחלו ב"ירח דבש", אך נגמרו לבסוף בהתקררות משמעותית או פיצוץ. על ישראל לוודא כי היא בונה את הברית שלה עם יוון וקפריסין על יסודות איתנים, אשר יעמדו בפני זעזועים ואתגרים, וימשיכו לשרת את היציבות והאינטרס הישראלי לאורך שנים.
המוקשים העיקריים העומדים בפני הברית הם הסכסוך בין המדינות ההלניות לתורכיה, וצינור הגז לאירופה. הסכסוך בין המדינות יוון וקפריסין לתורכיה מסכן מעצם טבעו את המדיניות הלא-אקסקלוסיבית של ישראל באגן הים התיכון, ומאתגר את יכולתה לשמור על קשרים טובים עם שני הצדדים. קיים חשש כי הסלמה בסכסוך תחייב את ישראל לנקוט עמדה מובהקת יותר אשר תשפיע על היחסים עם מי מהצדדים. היתכנותו של פרויקט צינור הגז לאירופה, אשר היווה ומהווה בהצלחה כלי פוליטי ומדיני לחיזוק הקשרים בין המדינות המעורבות, מוטלת בספק, וקיימת סכנה כי התנפצות הציפיות מפרויקט זה עשויה לפגוע בטיב היחסים. יש למנוע כבר כעת פער ציפיות אשר עשוי להביא בהמשך הדרך לנסיגה בקשרים ומתיחויות מיותרות.
על מנת להתמודד עם האתגרים הללו, ולנצל את ההזדמנויות הטמונות בחיזוק הקשר עם יוון וקפריסין, על ישראל להמשיך ולצקת תוכן ממשי ומגוון לברית, החורג מתחומי הביטחון והכלכלה. מדינת ישראל פעלה נכון כאשר הובילה לאיגום משאבים ממשלתי לטובת בניית שיתופי פעולה עם יוון וקפריסין. טוב עשתה שלקחה על עצמה את ההובלה והעלויות של קידום תחום החדשנות ביחסים עם מדינות אלו. כבר כעת ישנם שיתופי פעולה בין לשכות המסחר, בתחומי איכות הסביבה, התיירות, והתקשורת. ישנן גם יוזמות אזרחיות רבות, פגישות, עבודה שמובילה הסוכנות היהודית בקרב התפוצות, ועוד. מגיפת הקורונה אמנם עצרה רבים מהפרויקטים ושיתופי הפעולה, אך היא בעצמה מהווה נושא לשיתופי פעולה בין המדינות. ישראל יכולה וצריכה לנצל את היותן של קפריסין ויוון מדינות אירופיות, ולקדם שיתופי פעולה עמן דרך מסגרות ותכניות של האיחוד האירופי, למשל בתחום המחקר והפיתוח. הדגשת האופי הדמוקרטי של שלוש המדינות, כפי שנעשה בתחילת גיבושם של היחסים החמים, היא דבר טוב שיש לעודד, כחלק מחיזוק המרכיב הדמוקרטי במדיניות-החוץ הישראלית.
קפריסין מעוניינת להקים בשטחה מזכירות למערכות היחסים המשולשות שיש לה וליוון עם מדינות באזור. זה מתקדם בקצב איטי, אבל לקפריסאים זה חשוב, זה משדרג את חשיבותה במרחב, והם לוחצים להתקדמות. שגריר ישראל בקפריסין מונה להיות הנציג הישראלי למזכירות, ואליו נוספה מתאמת מדינית ממטה משרד החוץ. על ישראל לתמוך במהלך ולחזקו. מהלך משלים נוסף שעל ישראל לקדם, לאור ההסכמים החדשים שלה עם מדינות המפרץ, הוא שילוב הזירה המפרצית והזירה ההלנית לטובת סינרגיה שתעצים שיתופי פעולה, מבלי שהזירה המפרצית תבוא על חשבון תשומת הלב לזירה ההלנית.
3. כיצד אפשר לסייע למשא ומתן הימי עם לבנון להצליח?
יש חשיבות לקיום המשא ומתן בין ישראל ולבנון על סימון הגבול הימי ביניהן, ולעובדה שהוא מתקדם מסבב לסבב גם אם טרם התרחשה פריצת דרך בשיחות. זה מרגיל את המדינות לקיומה של הידברות ביניהן, לאחר שנים רבות, ומייצר מודל שיכול להקרין גם על מדינות אחרות באגן הים התיכון שמסוכסכות אלו עם אלו. ייתכן לבסוף, שהתועלת שבשיחות תבוא לידי ביטוי בכלל בתחום אחר, ולאו דווקא בהסכמה על הגבול הימי.
כלקחים משיחות קודמות עם לבנון, חשוב להנמיך פרופיל וציפיות. כדאי לדבר רק על ההיבטים הטכניים שלשמם מתנהל המשא ומתן, ולהימנע מהצהרות מדיניות ראוותניות על שלום ונורמליזציה, שצפויות לפגוע במהלך. משרד החוץ חייב להיות מעורב במשא ומתן, כדי לתת מעטפת מדינית, בצניעות, לצד הובלה של משרד האנרגיה כדי להרגיע חששות לבנוניים שישראל חושבת על המהלך כמשא ומתן מדיני.
ממשל אובמה ואחריו ממשל טראמפ היו מושקעים בניסיון לקדם הסכמה ישראלית-לבנונית, וממשל טראמפ הצליח לבסוף להביא לתחילת המשא ומתן. חשוב שישראל תעביר מסר לממשל ביידן שהיא מעוניינת בהמשך השקעה אמריקאית במלאכת התיווך ושיש לכך ערך. חשוב שממשל ביידן לא יחשוב שזה נושא פוליטי, שצריך לעשות בו ההיפך ממה שעשה טראמפ, אלא יבין שמדובר בנושא מקצועי ומדיני חשוב, שיש להמשיך בו.
ב. סוגיות כלכליות
1. כיצד ניתן לרתום את הנורמליזציה עם מדינות מפרץ לחיזוק היחסים הכלכליים עם מצרים וירדן?
באיחוד האמירויות, ובייחוד בדובאי, קיימת התמחות בולטת בקישוריות אווירית-ימית וביכולת לוגיסטית הטומנת בחובה אפשרויות מרחיקות לכת עבור שרשרת האספקה והסחר הישראלית, כמו גם עבור תחום התיירות האזורית. היכולת והעוצמה הלוגיסטית של איחוד האמירויות יכולה לפתח ולהעצים נתיבי תנועה אזוריים משותפים. נתיב ימי המשותף גם לישראל ולמצרים, ונתיב יבשתי בו לירדן תפקיד משמעותי. מיצוי הפוטנציאל של הנתיב דרך ירדן בתחבורה יבשתית ואווירית, תלוי במידה רבה בשיתוף הפעולה של ערב הסעודית. פיתוח נתיב זה עשוי להעניק לירדן מקור הכנסה ותעסוקה משמעותי וקריטי, בייחוד כאשר חשיבותו של נמל עקבה יורדת נוכח הקושי של אוניות גדולות מאוד להיכנס אליו. השלמת הנתיב היבשתי וחיבור הרכבת בין ישראל לירדן יתרמו רבות לפיתוח הנתיב. בכל הקשור לפיתוח הקשר והתנועה בין המפרץ לים התיכון דרך ישראל, חשוב לישראל לוודא כי מצרים אינה נפגעת, וכי התנועה בנתיבים החלופיים לא פוגעת בהכנסותיה מהמעבר בתעלת סואץ.
ההסכמים עם איחוד האמירויות ובחריין פותחים הזדמנות לקידום פרויקטים כלכליים משמעותיים. נכון לישראל לקדם פרויקטים יחד עם איחוד האמירויות ומדינות שלישיות, אשר יש אינטרס פוליטי לחזק את יציבותן, ואינטרס כלכלי ליהנות מתרומתן לפרויקט המשותף. הנכסים שישראל יכולה להביא לשותפויות אזוריות כאלו מתמקדים ביכולת הטכנולוגית, ובתחומי ההתמודדות עם אתגרי המדבור, הבריאות, המים, בטחון המזון, החקלאות, פיננסיים, ועוד. יש לשקול לקדם פרויקטים ישראלים-אמירתיים במצרים, ירדן ואף דרומה בסודן. בנוסף, תחום האנרגיה עומד בפני עצמו, כתחום המעודד שיתופי פעולה בין איחוד האמירויות, ישראל, מצרים וירדן (ואולי אף הרשות הפלסטינית, למשל במסגרת פורום הגז של מזרח אגן הים התיכון), ושיתופי פעולה רב-אזוריים בין המפרץ, אגן הים התיכון ואגן הים האדום.
2. כיצד ישראל יכולה לרתום את אגן הים התיכון לקידום כלכלה מעגלית?
כלכלה מעגלית שחותרת לסיים את ההישענות על אנרגיה פוסילית, ומבוססת על ההבנה כי פסולת היא משאב שיש לשוב ולנצל, הופכת מרכזית יותר ויותר במדינות מפותחות בעלות מודעות סביבתית גבוהה. בסביבתה של ישראל, הפוטנציאל לקדם שיתופי פעולה בתחום הכלכלה המעגלית נמצא באירופה ובאיחוד האמירויות. ישראל מחזיקה בנכסים של טכנולוגיה וחדשנות, ואותם היא צריכה להביא לשותפות עם מדינות אחרות לקידום כלכלה מעגלית. יש בישראל פרויקטים של כלכלה מעגלית המקודמים על ידי משרד הכלכלה, איחוד והתאחדות התעשיינים, והמשרד להגנת הסביבה. ישראל צריכה גם לפעול להתחבר לתכנית הסביבתית של האיחוד האירופי – ה-Green Deal. העצמת הכלכלה המעגלית ושיתופי הפעולה האזוריים במסגרתה, יכולים להביא להוזלה משמעותית בעלויות. עם זאת, נושא הכלכלה המעגלית עדיין חדש במרחב. מצרים וירדן עדיין רחוקות מאוד ממנו, וגם ישראל עדיין לא עושה מספיק לגביו.
ג. סוגיות אנרגטיות
1. האם ישראל צריכה לקדם חיבור של רשת החשמל שלה לירדן, למפרץ ולאירופה?
אחד האתגרים במעבר מאנרגיות פוסיליות לאנרגיות מתחדשות הוא השמירה על יציבות וביטחון אנרגטי. חיבור אזורי של רשתות החשמל תורם ליציבות אנרגטית, ומאפשר סחר יומיומי בחשמל. ככל שיהיו לישראל יותר חיבורים – לירדן, למצרים, לאירופה ולמפרץ – ברשתות נפרדות ובלתי-תלויות, כך הביטחון האנרגטי שלה יגבר. תרומת החיבורים יכולה להיות משמעותית, אך היא אין בהם די לבדם כדי להבטיח יציבות אנרגטית. האיחוד האירופי שמקדם מעבר לאנרגיות מתחדשות מעודד חיבוריות שכזו, ושם לעצמו למטרה לחבר גם את קפריסין, ובהמשך את המזרח התיכון. לאור זאת, יש לאיחוד אינטרס לקדם חיבור גם בין ישראל וקפריסין, והוא עשוי להיות מוכן לקחת על עצמו חלק מהמימון שלו, כאשר ביתר ההוצאות יישאו הממשלות המקומיות. בנוסף, חיבור לרשת חשמל אזורית יאפשר לישראל למכור את עודפי ייצור האנרגיה שלה, גם אם במחיר נמוך, כל עוד לא קיים פתרון מוצלח לאגירת אנרגיה. מבחינה אסטרטגית, עדיין חשוב לישראל לשמור על עצמאות אנרגטית, בייחוד בעתות משבר, ולא להיות תלויה במקור אנרגיה חיצוני. לצד השיקולים האנרגטיים והכלכליים, לחיבור רשתות החשמל יש גם שיקולים מדיניים נלווים. למשל, בירדן יש עודף חשמל מאנרגיות מתחדשות, אולם כאשר בירדן יש עודף אנרגטי, כך גם בישראל. ייבוא אנרגיה מתחדשת מירדן, כמו גם הרעיון לשלב זאת עם התפלת מים עבור ירדן, יכול להיות צעד מדיני שתומך בחיזוק הקשרים עם ירדן ובשמירה על הסכם ייצוא הגז עמה, לו מתנגדת האופוזיציה בירדן. ההחלטה להרחיב את חיבור החשמל בין ירדן ליריחו היא צעד פוליטי חיובי.
2. מהי חלופת ייצוא הגז המועדפת עבור ישראל, אם בכלל?
קיים פרק זמן של כמה שנים בו העולם יעבור מאנרגיות פוסיליות לאנרגיות מתחדשות. אורכו של פרק הזמן הזה, שככל הנראה יימשך בין 15 ל-30 שנה, תלוי בהתפתחויות הטכנולוגיות, כמו גם במוטיבציה הכלכלית והפוליטית להניע את המעבר במהירות רבה יותר. בפרק זמן זה, יהיה על ישראל להפיק במהירות האפשרית את הגז ולנצל אותו במקום שימוש בדלקים פוסיליים מזהמים יותר. זאת, על מנת למקסם את הרווחים הכלכליים לטובת אזרחי המדינה, ועל מנת לנצל את הגז לטובת יצירת חיבורים אזוריים. חיבורים אפשריים לייצוא הגז כוללים בין היתר שיתוף פעולה עם מצרים במתקני ההנזלה שלחופיה, הקמת מתקני הנזלה ימיים, וצינור הגז מישראל לקפריסין ויוון, שהאפשרות להקמתו משמשת כלי דיפלומטי חשוב שיש להמשיך ולדון בו. חיבור אפשרי נוסף הוא ייצוא הגז לערב הסעודית, שם יש ביקוש לגז טבעי. בתנאים פוליטיים מסוימים, ניתן יהיה לייצא גז לערב הסעודית בקלות יחסית בצינור דרך ירדן.
ד. סוגיות סביבתיות
1. כיצד ניתן להיעזר בקהילה הבינלאומית לצמצום השלכות משבר האקלים על האזור?
האיחוד האירופי הוא הגורם המרכזי עמו נכון וכדאי לישראל לשתף פעולה בתחום זה. הוא חלק מהאזור, הוא קרוב, הוא מעורה ומכוון לנושא הזה, והוא מקדם מדיניות סביבתית מגובשת ובצידה תקציבים רבים. תחת ממשל ביידן, ארה"ב צפויה להיות הרבה יותר מעורבת במאבק במשבר האקלים, וייתכן שהיא תהיה מעוניינת להתערב יותר בנושאים אלו גם באגן הים התיכון. גם מוסדות האו"ם רלבנטיים לכך, ואילו סין ורוסיה פחות. שתי פלטפורמות חשובות שניתן לבחון האם וכיצד ניתן לרתום אותן לפעולה משותפת הן אמנת ברצלונה והאיחוד למען הים התיכון (UfM). נכון יהיה לבנות את שיתופי הפעולה האזוריים והבינלאומיים סביב פעילויות ממשיות – למשל, תרגילי חירום משותפים של מדינות אגן הים התיכון בשותפות המעצמות למניעת זיהום ים, או איסוף מידע מגולם כדי לקבל תמונה מלאה לגבי עליית גובה פני הים (בישראל אין נתונים שנאספים באופן שיטתי, רשמי ומספק).
2. כיצד ניתן להיעזר באגן הים התיכון כדי להגיע ליעד של משק מאופס פליטות?
משק מאופס פליטות הוא יעיל מבחינה אנרגטית, נשען בעיקר על אנרגיות מתחדשות, ויודע כיצד לספוח פליטות קיימות באמצעים מכניים ואחרים. לישראל יש קושי להגיע ליעד של משק מאופס פליטות בכוחות עצמה בלבד. ישראל היא אי אנרגטי, ואין לה די מקורות מגוונים של אנרגיות מתחדשות (דוגמת רוח ומים), למעט השמש. השטח של ישראל הוא קטן, ומקשה על שימוש בקרקע לטובת הפקת אנרגיית שמש. אחת ההזדמנויות עבור ישראל להגיע למשק מאופס פליטות עוברת בשיתוף פעולה אזורי, ברכישת אנרגיה ירוקה מהמדינות בסביבה, באמצעות הכבל החשמלי לאירופה, ובהמשך כאשר מדינות המפרץ תהפוכנה ליצרניות של אנרגיה סולרית, אז גם דרך שיתוף פעולה עמן.
ה. סוגיות זהות
1. כיצד ניתן לרתום את הזהות הים-תיכונית לטובת מדיניות-החוץ הישראלית?
הזהות הים תיכונית נשענת על מרחב גיאוגרפי וטופוגרפי התומך בהיווצרותה, וכוללת מרכיבים ומאפיינים משותפים בתחומי התרבות הפופולרית, המוסיקה, האוכל, החקלאות ועוד. אולם, מגוון הדתות, השפות והלאומים, לצד קיומם של סכסוכים פוליטיים, מקשים ומאתגרים את גיבושה. יש המוצאים במגוון זה דווקא מרכיב שניתן לבנות עליו זהות מגוונת ההולמת את האזור. לקיומה של זהות משותפת, או לפחות מרכיבי זהות משותפים ותחושת קרבה, יש השפעה מרחיקה לכת על היכולת לקדם שיתופי פעולה בתחומים שונים באגן הים התיכון. לאורך השנים, בוצעו פרויקטים רבים בניסיון לקדם בניית זהות ים תיכונית שתצמח מרמת החברה ותשפיע על דרג מקבלי ההחלטות.
ניתן וצריך לפעול גם בצורה הפוכה, ולהשקיע משאבים בבניית זהות ים תיכונית מלמעלה למטה, בהובלה והנחייה של מקבלי ההחלטות, כמהלך משלים והכרחי לביסוסם של שיתוף פעולה ואינטגרציה אזורית. יש בישראל יחס חיובי למדיי כלפי רעיון הזהות הים תיכונית. היא פחות קשורה לשסעים קיימים בחברה הישראלית, בהשוואה לזהות האירופית או המזרח תיכונית. כאשר פועלים לגבש זהות ים תיכונית, יש לקחת בחשבון את מכלול הזהויות במרחב, ולהכיר בכך שהאיחוד האירופי עשוי לראות בכך תחרות עם תהליכי בניית הזהות האירופית שהוא מנסה לקדם. בתהליך זה של בניית זהות, ניתן בהחלט לחשוב גם על אפשרות מצומצמת יותר, אשר אינה מקיפה את כלל הים התיכון, אלא מתמקדת בתת האזור של מזרח אגן הים התיכון.
