הסכמי הנורמליזציה לא הועילו לשינוי ביחסים עם האיחוד האירופי

כל הפרסומים / ישראל ואירופה

בחודשים יולי-דצמבר 2020 עמד לרשות ישראל חלון הזדמנויות מדיני: גרמניה כיהנה בזמן זה כנשיאה התורנית של מועצת האיחוד האירופי. זמן זה נחשב ל"זמן חסד" עבור ישראל, בו הממשלה יכולה היתה לרתום את יחסינו המיוחדים עם גרמניה לקידום יחסינו המעורערים עם האיחוד האירופי. תקופה זו גם יכולה היתה להביא להסכמה על כינוס מחדש של מועצת האסוציאציה ישראל-האיחוד האירופי, שתוכל להביא לקידום ושדרוג היחסים ההסכמיים עם האיחוד, התקועים מאז 2009. עם סיומה של הנשיאות הגרמנית, הגיעה העת לבחון מה השיגה ישראל בפועל בתקופה זו.

תנאי הפתיחה היו קשים. השתלשלות העניינים בעשור האחרון ביחסי ישראל-האיחוד האירופי כוללת החלטות מצד בריסל בשנים 2009-2008 שיוצרות זיקה בין התקדמות תהליך השלום הישראלי-פלסטיני לשדרוג היחסים עם ישראל לבין אי-כינוס מועצת האסוציאציה מאז 2013 ומדיניות בידול וסימון מוצרים מהשטחים. בנוסף, 1 ביולי, מועד תחילת הכהונה הגרמנית, סומן על-ידי ראש הממשלה בנימין נתניהו כיום שבו תוכנית הסיפוח יכולה לצאת לפועל.

האיחוד האירופי ולצדו כחצי מהמדינות החברות בו – כולל גרמניה – עסקו במחצית הראשונה של השנה בקמפיין דיפלומטי לבלום את הסיפוח. חלקן – לא כולל גרמניה – השמיעו איומים על שימוש ב"מקלות" והורו לשירות החוץ האירופי להכין רשימת צעדים אפשריים כלפי ישראל. בעוד גרמניה מזהירה את ישראל מפני השלכות שיהיו לסיפוח על היחסים עם אירופה, ממשלת ישראל סמכה על גרמניה (ואחרות) שתבלום את הצעדים הקשים יותר כלפי ישראל.

התפנית החלה ב-13 באוגוסט, אז הכריז נתניהו כי הסיפוח ידחה ובמקומו ייחתם הסכם שלום עם איחוד האמירויות. שינוי זה, מכוונות סיפוח להסכמי נורמליזציה, הפתיעה את בריסל. האיחוד האירופי, ב-DNA שלו, מעודד תהליכי שלום אזוריים. אולם תהליך השלום שהאיחוד שואף לראות בהקשר הישראלי הוא בראש ובראשונה עם הפלסטינים, ועל בסיס קוי 1967, לא על בסיס תוכנית טראמפ.

אמירות מצד ראש הממשלה בתקשורת הישראלית כי הסיפוח לא בוטל אלא רק נדחה, הותירו את החשדנות של חלק מהמדינות האירופיות כלפי ממשלת נתניהו על כנה. ואכן, בנובמבר, לפני השבעת ג'ו ביידן לנשיא ארה"ב, באה הכרזת הממשלה על הפשרת 1,257 יחידות דיור בגבעת המטוס, אותה ארה"ב והאיחוד האירופי ניסו למנוע בשש השנים האחרונות. זאת, מתוך הנחה שבנייה כזו תרחיק את פתרון שתי-המדינות ותהווה סיפוח דה-פקטו.

רוב הציבור הישראלי תופס את האיחוד האירופי כיריב ולא כידיד; כגוף ביקורתי כלפי ישראל, המצדד בפלסטינים. הביקורת המדינית שבאה מבריסל בנושא הסכסוך עם הפלסטינים מקבלת את קידמת הבמה התקשורתית ומאפילה על שיתופי הפעולה הכלכליים, המחקריים, והאזרחיים הרבים שמתקיימים בין הצדדים. אך נבחרי ונבחרות ציבור יודעי דבר מכירים בכך שבתחומים רבים האיחוד האירופי הוא שותף מרכזי ואסטרטגי עבור ישראל, אף יותר מאשר ארה"ב (למשל בהיקף הייצוא ובהיקף המימון למחקר וחדשנות, שמניעים צמיחה במשק). לצד התסכול המדיני הרב השורר בישראל מהביקורת האירופית, מצויה בקרב אנשי המקצוע הבנה לגבי חשיבותו המרכזית של האיחוד לישראל מבחינת כלכלה (ייצוא וייבוא סחורות ושירותים, השקעות, קביעת רגולציה ועוד), מחקר וחדשנות (מימון ושיתופי פעולה), השכלה גבוהה, תיירות, תרבות, חקלאות, ביטחון, ועוד. חזרה לדיאלוג רשמי רם-דרג עם האיחוד חשובה לפתיחת הדרך לשדרוג היחסים.

אחת ל-13 שנים וחצי זוכה מדינה חברה באיחוד האירופי לעמדת השפעה צנועה. במשך חצי שנה היא מכהנת כנשיאת מועצת האיחוד ומנהלת את כינוסי מועצות השרים (שרי הכלכלה, הסביבה, חקלאות, תחרות, ענייני פנים ומשפט ועוד). הנשיאה יכולה אמנם לקבוע את סדר היום של ישיבות המועצה, אך מצופה ממנה לתווך ולפשר באופן הוגן וניטרלי בין המדינות החברות במטרה לקדם קבלת החלטות. מאז אישרור אמנת ליסבון (2009), הנשיאה התורנית אינה מנהלת את מועצת שרי החוץ, אותה מנהל הנציב הגבוה למדיניות חוץ ובטחון (כיום ג'וזף בורל) וסדר יומה נקבע בשירות החוץ של האיחוד האירופי.

לגרמניה מעמד מרכזי ומוביל באיחוד האירופי, ומוטת ההשפעה שלה בו רבה מאוד. על אף מאמציה הכנים, גם לה יש מגבלות בכל הנוגע לקידום יחסי ישראל עם האיחוד האירופי, התקועים מדינית. מגבלות אלו מובנות בדרך פעולת האיחוד בתחום מדיניות החוץ. החלטה במועצת שרי החוץ מתקבלת בקונצנזוס. כל מדינה יכולה להטיל וטו, וקולן של לוקסמבורג, אירלנד או שבדיה שקול לקולה של גרמניה, אוסטריה או צ'כיה.

על היחסים המיוחדים בין ישראל לגרמניה התווספו היחסים החמים שנרקמו בין שר החוץ, הייקו מאאס, לבין שר החוץ גבי אשכנזי. במהלך נשיאותה, גרמניה עשתה שירות מצוין לישראל בכך שהזמינה את אשכנזי למפגש לא-רשמי של שרי החוץ של האיחוד (מפגש הידוע בכינוי ג'ימניץ' ואינו יכול לקבל החלטות רשמיות). אשכנזי היה שר החוץ הלא-אירופי היחיד שהוזמן. המפגש ופעולות נוספות בחודשים שלפניו ואחריו הצליחו לחולל שינוי בטון היחסים. בין אשכנזי לבין שרי חוץ רבים באיחוד האירופי, כולל ג'וזף בורל, התפתחה מערכת יחסים טובה.

שיפור ניכר זה ביחסים הבין-אישיים לא התרגם להחלטה רשמית של האיחוד על שינוי מדיניות כלפי ישראל ולא הביאו לתוצאה המיוחלת – אור ירוק לכינוס מועצת האסוציאציה ואופציה לקידום ושדרוג היחסים. למשרד החוץ מגיע כל הקרדיט על הניסיון לשנות את מגמת היחסים הפוליטית-מדינית העכורה עם האיחוד האירופי. נעשו מהלכים חשובים ומשמעותיים שהניחו תשתית חיובית הרבה יותר ליחסים. אולם שינוי מהותי לא קרה.

סדר היום של מועצת שרי החוץ תמיד עמוס, ויש קושי להעלות נושא שאינו בוער ולא זוכה לקונצנזוס. תזמון ההשתתפות של אשכנזי היה מאתגר. מפגש שרי החוץ התקיים ב-27-28 באוגוסט, רק שבועיים לאחר ההכרזה על ההסכם עם איחוד האמירויות. גם דבר ההסכם עם שלוש המדינות שהגיעו לאחר מכן – בחריין, סודאן ומרוקו – לא הועיל לשינוי פורמלי ביחסים. בין היתר, המידור של אשכנזי (וראש הממשלה החליפי בני גנץ) בכל הנוגע להסכמי הנורמליזציה, הקשה על משרד החוץ לתרגם את שינוי המגמה ההיסטורי באזור להישגים נוספים בזירה המדינית האירופית. האיחוד הוא אגוז קשה לפיצוח, מסורבל ואיטי הדבק בעקרונותיו ובמדיניותו – תהליך שלום עם הפלסטינים.

"מקל" הנשיאות ב"מירוץ השליחים" האירופי עובר כעת לידי פורטוגל, שתיכנס לתפקיד הנשיאה החדשה בינואר, ולאחריה סלובניה ביולי 2021. השר אשכנזי ביקש כי פורטוגל תפעל לכינוס מועצת האסוציאציה עם ישראל ללא התניות ואמר: "אנו מזהים צורך אמיתי באימוץ גישה חדשה ומודל אחר לשותפות שבין ישראל לגופי האיחוד ובטוחים כי פורטוגל, בתפקידה כנשיאת האיחוד, תפעל לעשות כן". הכדור הועבר לליסבון, אך גם נמצא במגרש הישראלי. בהינתן הבחירות, שינוי מהותי ביחסי ישראל והאיחוד האירופי לא צפוי לקרות עד המחצית השנייה של 2021. מחיקת מחנה השלום מהמפה הפוליטית בישראל, לפחות נכון לעכשיו, מעיד כי גם לקראת סוף הנשיאות הפורטוגזית לא צפויה לקום כאן ממשלה חדשה שתבשר טובות בהקשר זה.

הזדמנויות חדשות נפתחות כעת באיחוד האירופי. בשבועות האחרונים הוא העביר את תקציבו הגדול ביותר אי פעם (1.8 טריליון אירו) לשנים 2021-2027. זהו תקציב שכמעט והכפיל את עצמו ומטרתו לסייע למשק האירופי להיחלץ מהר יותר ממשבר הקורונה. ההזדמנויות הקיימות בתקציב האיחוד לישראל עדיין לא כולן ברורות, והן ממופות כעת במשרדי הממשלה השונים. כדי לממש הזדמנויות אלו, טוב תעשה ממשלת ישראל אם תמשיך במגמה החיובית שיזם אשכנזי ותרחיב גאותה לכדי מדיניות ממשלתית מתכללת.

**המאמר פורסם ב"הארץ", 30 בדצמבר 2020