התחזית: סוער, עם חשש לצונאמי

ניירות מדיניות והמלצות / תהליך השלום הישראלי פלסטיני

**מאמר במגזין "תלם" מאת ד"ר מאה שיאון-צדקיהו, קסניה סבטלובה, נדב תמיר וד"ר רועי קיבריק**

כבר שנים שנבואות הזעם על התרסקות המעמד הבינלאומי של ישראל אינן מתממשות. האם כל זה הולך להשתנות בעקבות סיפוח השטחים?

במרץ 2011, בנאום שנשא במכון למחקרי ביטחון לאומי, הזהיר שר הביטחון אז, אהוד ברק, כי המשך הקיפאון המדיני עלול להביא בספטמבר באותה שנה ל"צונאמי מדיני" שיבודד את מדינת ישראל בזירה הבינלאומית. לשיטתו של ברק, מהותו של הצונאמי המדיני מתבטאת בתהליך בינלאומי נרחב של דה-לגיטימציה למדינת ישראל ובתנועה בינלאומית שתכיר במדינה פלסטינית בגבולות 1967. כדי להימנע מהצונאמי, טען ברק, על ישראל לפעול במישור המדיני, להראות נכונות להתקדם בתהליך השלום ולדון בסוגיות הליבה.

דבריו של ברק נאמרו כשנתיים לאחר תהליך אנאפוליס. הממשלה בישראל כללה את מפלגת העבודה, ראש הממשלה בנימין נתניהו שקל נסיגה חד-צדדית מחלקים בגדה המערבית, הנשיא האמריקאי היה ברק אובמה, ויוזמתו של שר החוץ האמריקאי ג'ון קרי טרם נהגתה (היא הונחה על השולחן רק כעבור שלוש שנים). אזהרותיו של ברק נקשרו לקידום היוזמה הפלסטינית לקבל את הכרתו של העולם במדינת פלסטין בספטמבר 2011, כחלק מהמאבק הדיפלומטי-הבינלאומי שבו בחרו הפלסטינים ללכת בהיעדרו של תהליך שלום בין הצדדים.

כבר בנקודת זמן זו החל הוויכוח הפוליטי בדבר מהותו של איום הצונאמי המדיני. בתגובה לדבריו של ברק קבע שר הביטחון והחוץ לשעבר משה ארנס שאין מה לחשוש – והוסיף במידה של לגלוג ש"ישראל תמשיך להיות כאן בספטמבר וחודשים רבים אחריו". לא המוסדות הבינלאומיים יקבעו מה קורה בשטח משום שהם חסרי רלוונטיות בכל הקשור לסכסוכים בינלאומיים, טען ארנס, והוסיף כי ככל שממשלת ישראל תחזיק בעמדות ברורות ועקביות, כך ייחלש הלחץ המופעל עליה.

מאז, מטבע הלשון "צונאמי מדיני" נהפך למושג פוליטי מרכזי בשיח הישראלי ולסלע מחלוקת, שהצדדים הפוליטיים עושים בו שימוש לאורך השנים. בצד השמאלי, התומך במאמצי קידום השלום על בסיס פתרון שתי המדינות ומתנגד לתהליכי הסיפוח והרחבת ההתנחלויות, שבים ומזהירים מפני האיום בהתגבשותו של צונאמי מדיני, שכולל בין היתר הכרה במדינת פלסטין בגבולות 1967, דה-לגיטימציה למדינת ישראל וסיווגה כמדינת אפרטהייד, ואף הטלת סנקציות פוליטיות וכלכליות עליה מצד מדינות העולם. בצד הימני מגיבים בביטול או בלעג לאיום ומצביעים על העובדה שאף כי תהליכי הסיפוח הזוחל מתקדמים, הבנייה בהתנחלויות נמשכת, השגרירות של ארצות הברית הועברה לירושלים ולא מתקיים משא ומתן מדיני עם הפלסטינים, אין צונאמי מדיני. לטענתם, ישראל לא משלמת מחיר גבוה על אף אחד מהצעדים הללו: מדינות העולם החשובות ומועצת הביטחון של האו"ם לא הכירו במדינת פלסטין, לא מוטלות סנקציות פוליטיות או כלכליות על ישראל, ומעמדה הבינלאומי לא נפגע.

גם אם ישראל לא שילמה מחיר על תהליכי הסיפוח הזוחל, טוען בתורו הצד השמאלי, הקהילה הבינלאומית סימנה לה את הגבולות האדומים – מועצת הביטחון קיבלה את החלטה 2334 שקבעה כי ההתנחלויות אינן חוקיות, מועצת זכויות האדם פירסמה רשימה שחורה של עסקים הפועלים בשטחים, האיחוד האירופי הכריז על סימון מוצרים מההתנחלויות ובהסכמי סחר חופשי בינלאומיים נדרשה ישראל לעתים להסכים להחרגתן של ההתנחלויות מההסכם. זאת ועוד, האיום הבינלאומי כבר מנע מישראל הוצאה לפועל של צעדים שתוכננו. ההימנעות מפינוי חאן אל-אחמר וההימנעות מבנייה בשטח E-1 הן הדוגמאות הבולטות לקישור בין לחץ בינלאומי ובין הימנעות מפעולה. וגם אם הקהילה הבינלאומית לא הגיבה עד כה בחריפות, הרי שהמעבר מסיפוח זוחל לסיפוח מוצהר הוא פעולה שיוצאת באופן נחרץ נגד עקרונות יסוד של הקהילה הבינלאומית ולא תשאיר לה ברירה אלא להגיב.

תוכנית השלום של הנשיא הנוכחי של ארצות הברית, דונלד טראמפ, החורגת באופן בוטה מהחלטות הקהילה הבינלאומית בנוגע לעתיד השטחים ותומכת באפשרות של סיפוח חלקים מהגדה, החריפה את הוויכוח. הקִרבה הפוליטית והאידיאולוגית בין הממשל האמריקאי לממשלות נתניהו הפכה את שאלת הסיפוח לצעד בעל היתכנות פוליטית ממשית. לכך יש לצרף את הצהרות הליכוד בדבר הסיפוח והצהרות כחול לבן בדבר התמיכה בסיפוח – הצהרות שהיו חלק ממערכת הבחירות ב-2020 ובאו לידי ביטוי בהסכם הקואליציוני ששתי המפלגות חתמו עליו וכן בהשבעת הממשלה, כשנתניהו חזר על רצונו לקדם את הסיפוח ואת החלת הריבונות.

האם הסיפוח המדובר הוא שיגשים את נבואתו של ברק ויביא על ישראל צונאמי מדיני? כדאי להקדים ולומר כי המושג "סיפוח" מעורפל לכשעצמו, לעתים בכוונה, ודוברים שונים מעניקים לו משמעות שונה. האם שליטה דה-פקטו בשטחים היא סיפוח? האם החלת החוק על ישראלים שגרים בשטחים? האם החלת החוק, השיפוט והמינהל על השטח הגיאוגרפי? האם החלת החוק רק על אזור מסוים, דוגמת מעלה אדומים, תיחשב עילה לצונאמי מדיני, או שנדרש סיפוח של כל השטח? כדאי גם לומר כי שיח הצונאמי המדיני אינו מתעורר רק בגלל הסיפוח, אלא גם בשל צעדים חד-צדדיים אחרים של ישראל כמו בנייה בהתנחלויות, גירוש אוכלוסייה ילידית או יישוב ישראלים מעבר לקו הירוק. אלה הם צעדים הסותרים את החוק הבינלאומי ופוגעים ביכולת לממש את פתרון שתי המדינות ואת החלטות מועצת הביטחון של האו"ם המחייבות פתרון ברוח זו. ערפול דומה קיים גם בשימוש במושג צונאמי מדיני – האם מדובר בגינויים חריפים של המוסדות הבינלאומיים? הכרה של מדינות רבות במדינה פלסטינית? סנקציות כלכליות על ישראל? תהליך משפטי בבית הדין הפלילי בהאג? ואולי רק שילוב של כמה מהצעדים הללו ייחשב לצונאמי?

כדי להעריך את שאלת הצונאמי המדיני סקרנו שלוש זירות חוץ המרכזיות עבור ישראל – המזרח התיכון, אירופה וארצות הברית – ובחנו בנוגע לכל אחת מהן לאילו תגובות אפשר יהיה לצפות ממנה לנוכח צעדים חד-צדדיים שונים של ישראל הסותרים את הדין הבינלאומי, מקדמים סיפוח ופוגעים בהיתכנות פתרון שתי המדינות. לנוכח הסקירה אפשר לטעון כי צונאמי מדיני המתבטא בתגובות חריפות שיגבו מחיר משמעותי מישראל אינו צפוי מכיוונים אלה, ככל שיחסי הכוחות במערכת הבינלאומית יישארו פחות או יותר על כנם. עם זאת, אף שמנעד התגובות אינו צפוי להתגבש לכדי צונאמי, הוא עשוי לגבות מישראל מחירים פוליטיים וכלכליים, לצד ביסוס פגיעה מתמשכת במעמדה של ישראל וב-raison d'être (זכות הקיום) שלה. יש בצד הימני מי שישמחו לנוכח מסקנה זו ויראו בה מעין אישור להתקדם לעבר סיפוח למרות המחירים הבינלאומיים הכרוכים בכך, יש בצד השמאלי מי שיתאכזבו מכך שהקהילה הבינלאומית אינה מצילה את ישראל מעצמה וימשיכו להצביע על המחירים הבינלאומיים כמשמעותיים. כך או כך, תיאור המציאות הזה מוביל למסקנה כי הדיון המרכזי הוא ישראלי פנימי – מה נכון למדינת ישראל? – כאשר שאלת התגובה הבינלאומית היא רק מרכיב נוסף במערכת השיקולים.

מדיניות חוץ נרקיסיסטית

בזירה האמריקאית יש צורך לחלק את ההשלכות הצפויות של צעדים חד-צדדיים של ממשלת ישראל בהקשר הפלסטיני לטווח הקצר ולטווח הארוך. כל עוד טראמפ מכהן כנשיא ארצות הברית, יש להעריך שממשלת ישראל לא תעשה אף צעד שאינו מתואם עם הממשל האמריקאי או מאושר על ידיו. קשה מאוד לחזות מה יאפשר הממשל בהקשר זה, כפי שקשה לחזות את מעשיו בכלל הזירות בשל אופן קבלת ההחלטות שלו וכיוון שהוא נשען פחות מאי פעם על גורמי המקצוע שאת עמדתם קל יותר לחזות. גם בתוך הממשל האמריקאי קיימים כוחות שמושכים לכיוונים שונים, וההכרעה ביניהם תלויה בשיקולים פוליטיים פנימיים או כאלה הקשורים יותר לתחום הפסיכולוגי. למרות האי-ודאות הקבועה בנוגע למדיניות טראמפ, אפשר בכל זאת להצביע על ארבעה מאפיינים שמכוונים את החלטותיו של הנשיא (גם אם לעתים הם סותרים זה את זה והעדפה של אחד מהם על פני האחרים היא עניין של תזמון): 1. נרקיסיזם (אהבת עצמי ותפיסה שעל פיה רק אני מסוגל); 2. התנהלות הפוכה מהנשיא הקודם, אובמה; 3. "קודם כל אמריקה", כלומר – הימנעות ממעורבות מחוץ לארצות הברית, בין שבכסף ובין שבשליחת כוחות צבאיים; 4. לחצים של ה"בייס" הפוליטי (בהקשר הישראלי, בעיקר מהימין האוונגליסטי).

בעקבות ההכרזה על "תוכנית המאה" טען השגריר האמריקאי בישראל, דייוויד פרידמן (שמתפקד יותר כנציג האינטרסים של המתנחלים מאשר כנציג ארצות הברית בישראל),  כי התוכנית מאפשרת לממשלת ישראל לנקוט צעדים חד-צדדיים של סיפוח, בעוד חתנו של הנשיא, ג'ארד קושנר, האחראי לניסוח והובלה של התוכנית האמריקאית, מנע את קידומם של צעדים כאלה עד כה בטענה שיש להשלים קודם את עבודת הוועדה האמריקאית-ישראלית, שמטרתה להכריע בנוגע לשאלת הגבולות העתידיים. קושנר רגיש הרבה יותר מפרידמן לזירה האזורית ולחששות של מדינות ערב, ובעיקר של ירדן, מצעדי סיפוח או משינוי הסטטוס קוו בהר הבית/חראם אל שריף. קושנר גם רגיש יותר לצורך לתאם את המהלכים השונים עם ראש הממשלה החליפי ושר הביטחון יו"ר כחול-לבן בני גנץ, שכזכור ביקר בבית הלבן ערב פרסום התוכנית (ביקור שפרידמן מודר מארגונו) וביקש לדחות מהלכי סיפוח חד-צדדיים עד לאחר ההכרעה הפוליטית בישראל. הבית הלבן מבין שבשל המציאות הפוליטית בישראל הוא חייב להיות מתואם לא רק עם נתניהו, אלא גם עם גנץ. עם זאת, בצמוד להקמת ממשלת נתניהו-גנץ, ביקר בישראל שר החוץ האמריקאי, מייק פומפיאו, והדגיש כי ההחלטה אם לספח נתונה בידי ממשלת ישראל.

גם גורמי המקצוע האמריקאיים במחלקת המדינה ובפנטגון זהירים יותר מאשר הבית הלבן בתמיכה בצעדים חד-צדדיים, משום שהם עוסקים במכלול המדיניות האזורית של ארצות הברית במזרח התיכון ומבינים שצעדים כאלה יפגעו בבריתות האמריקאיות בנושאים אחרים, כולל ביכולת לגייס מחנה תומך בהתמודדות מול איראן. המדינות הסוניות, שהתלהבו בתחילת הנשיאות של טראמפ מעמדתו הנוקשה כביכול כלפי איראן, בניגוד לנטייה של אובמה להפעיל עוצמה רכה ולא כוח צבאי, החלו להבין שהעמדה של הנשיא היא יותר רטוריקה ממדיניות בשטח ושארצות הברית אינה מגבילה את המעורבות האיראנית בסוריה, בתימן ובלבנון. נהפוך הוא: ממשל טראמפ, ממש כמו ממשל אובמה, מעדיף לצמצם את מעורבותו באזור, לאור ירידת ערכו של אזור המזרח התיכון כמקור אנרגיה דומיננטי ובשל הכישלונות של כל המעורבויות האמריקאיות בו – אפגניסטאן, עיראק, לוב וסוריה. המציאות הזאת גרמה בתורה לירידת מעמדה של ארצות הברית במזרח התיכון, ואנשי המקצוע בממשל האמריקאי מודאגים מהנטייה של מדינות האזור לפנות לרוסיה או לסין לצורך סיוע צבאי, פוליטי, כלכלי ו/או מדיני. צעדים חד-צדדיים של ישראל, הם חוששים, יקשו על ארצות הברית ביצירת יחסי קרבה עם בעלות בריתה הסוניות, שגם אם שליטיהן אינם מחויבים לסוגיה הפלסטינית כבעבר, הם מודעים היטב לתפיסה הציבורית שעדיין רואה בסוגיה הפלסטינית עניין פאן-ערבי ומוסלמי ובעיקר רגישה לכל פגיעה במעמדה המוסלמי של ירושלים.

במפלגה הרפובליקאית ישנם גורמים המבקרים את מידת התבונה בנקיטת צעדים חד-צדדיים – מדובר במי שאינם מושפעים מהימין הדתי, שתומכים בהובלה של ארצות הברית את המערכת הבינלאומית או ליברטריאנים שחוששים מצעדים פרובוקטיביים של ארצות הברית שיסבכו אותה במעורבות רבה יותר במזרח התיכון. מבחינת כל אלה, צעדים חד-צדדיים בתמיכת ארצות הברית יפגעו באינטרסים האזוריים שלה וישליכו על היציבות האזורית, על סיכויי ארצות הברית להוביל תהליך שלום משמעותי ביום מן הימים וגם על היכולת שלה לגבש קואליציה נגד איראן. חשש נוסף הוא פגיעה במעמדה של ארצות הברית בקרב ארגונים בינלאומיים לאור פגיעה בקונצנזוס שמייחס חשיבות לחוק הבינלאומי בכל מה שקשור להתנהלות בשטחים כבושים ולאופן פתרון סכסוכים. עמדה אמריקאית שתומכת בצעדים חד-צדדיים של ישראל תחליש בעיני הרפובליקאים המתנגדים לה גם את העמדה האמריקאית ביחס לצעדים חד-צדדיים של רוסיה באוקראינה, בגאורגיה ואולי בעתיד במדינות הבלטיות ובמקרה של סין מול טייוואן, טיבט ושכניה בים הסיני. החלשה שכזאת תשליך על יכולתה של ארצות הברית להמשיך ולהנהיג את "העולם החופשי".

המהפכה של סנדרס

כל עוד טראמפ הנשיא, הדמוקרטים, שמתנגדים לסיפוח ברמות שונות של חריפות, לא יוכלו להשפיע הרבה על התמיכה בצעדי סיפוח, גם אם בוודאי יתנגדו אליהם, וזאת בשל חולשת הקונגרס מול הממשל, למעט בסוגיות שדורשות תקציב. כל צעד חד-צדדי ישראלי שאינו בהסכמת הפלסטינים ומדינות ערב, גם אם בהסכמת טראמפ, יחריף את העמדה הביקורתית של המפלגה הדמוקרטית, והנושא הישראלי ייהפך יותר ויותר לסלע מחלוקת בין המפלגות, בניגוד לאינטרס הישראלי לשמור את התמיכה בישראל כנושא שבקונצנזוס ביניהן. ג'ו ביידן, המועמד הדמוקרטי לבחירות לנשיאות שיתקיימו בנובמבר 2020, אמר דברים לא-אופייניים להתבטאויותיו בעבר בסרטון ששלח לוועידת איפא"ק במארס 2020: "הכרזות נתניהו על סיפוח ובנייה בשטחים פוגעות בסיכוי לשלום". מאז פרישתו של ברני סנדרס, שהיה המתחרה העיקרי של ביידן בבחירות המקדימות למועמדות הדמוקרטית לנשיאות, אמר ביידן גם שהסיפוח בעייתי. סנדרס החרים את ועידת איפא"ק בטענה שמובעות בה עמדות אנטי-פלסטיניות שאינן מקובלות עליו. בעימות בדרום קרוליינה אמר סנדרס שנתניהו גזען, ושאם הוא עצמו ייבחר לנשיא ארצות הברית, ישקול להחזיר את השגרירות האמריקאית לתל אביב. עוד אמר כי אף על פי שהוא גאה ביהדותו, הוא מתנגד למדיניות נתניהו וכי "אי אפשר להתעלם מהסבל" של הפלסטינים.

הציבור שסנדרס מייצג יישאר חלק משמעותי מאוד מהמפלגה הדמוקרטית, שחל בה שינוי עמוק ביחס לישראל. מאז החתימה על ההסכם הקואליציוני בישראל התפרסם מכתב של סנאטורים דמוקרטים המביע חשש ליחסי ארצות הברית עם ישראל אם יתבצע סיפוח חד-צדדי. ביידן לא יוכל להתעלם מהשינוי הזה במפלגה הדמוקרטית ומהקולות האלה שנשמעים לא רק בצד הפרוגרסיבי שלה. בשנים האחרונות ישראל הולכת ומתרחקת מהליברלים ומהפרוגרסיבים בארצות הברית ואלה רואים בממשלתה שותפה של הגורמים הכי שנואים עליהם, בין שמדובר במנהיגים פופוליסטים ואנטי-ליברלים ברחבי העולם – כמו ז'איר בולסונארו בברזיל, ויקטור אורבן בהונגריה ורודריגו דוטרטה בפיליפינים – ובין שאלה נמצאים בתוך ארצות הברית – הנשיא טראמפ עצמו וחלקים בימין האמריקאי שהם המתנגדים החריפים ביותר של המפלגה הדמוקרטית, ולא רק בנושאי חוץ. העובדה שבשנים האחרונות מובילה את ישראל הממשלה הימנית ביותר אי פעם והברית הברורה בינה ובין הימין האמריקאי יצרו בקרב ציבור ניכר במפלגה הדמוקרטית עוינות שלא נראתה בעבר כלפיה. כל צעד חד-צדדי של ממשלת ישראל בסוגיה הפלסטינית רק יחמיר את העוינות הזאת.

התהליכים שמתרחשים ברמת השטח של המפלגה הדמוקרטית יגבירו באופן דרמטי את הקולות של תומכי תנועת החרם (BDS) ויחריפו את הביקורת על היחסים המיוחדים בין ארצות הברית לישראל, בחברה האזרחית האמריקאית בכלל ובקרב ציבור הסטודנטים בפרט. חשוב להבין שהסכנה ב-BDS אינה בנזק הכלכלי והביטחוני לישראל, אלא דווקא בתגובה שהחרם מעורר אצל ממשלת ישראל ותומכיה בארצות הברית, הבוחרים לחבר בין ה- BDS לאנטישמיות ובכך מזיקים גם להתמודדות עם אנטישמיות וגם להתמודדות עם תנועת החרם עצמה. בעיקר מזיקים המהלכים שלהם נגד זכות הביטוי החופשי בארצות הברית בכל מה שקשור בישראל. זכות הביטוי היא ערך קדוש לליברלים, וכשישראל נהפכת לסיבה שבגללה פוגעים בחופש הביטוי, הריחוק ממנה והעוינות כלפיה רק גוברים. כך נהפך האופן הכוחני שבו מתמודדת ישראל עם BDS מאיום טקטי לאסטרטגי.

מובן שכל מה שנכתב עד כה בנוגע למפלגה הדמוקרטית ולסנטימנטים של הציבור הליברלי בארצות הברית נכון גם לרובה הגדול של הקהילה היהודית האמריקאית. בין 70% ל-80% מהמצביעים היהודים בבחירות בארצות הברית תומכים במפלגה הדמוקרטית ומגדירים עצמם כליברלים. צעדים חד-צדדיים כמו סיפוח ופגיעה במעמד המיעוט הערבי יגבירו באופן דרמטי גם את הריחוק של רובם ממדינת ישראל ומתמיכה בה. אכן, אין מדובר רק בסוגיה של מעמד ישראל במשפחת העמים, אלא גם בסוגיה של מעמד ישראל בתוך משפחת העם היהודי שהיא מדינת הלאום שלו. קרע ביחסים בין ישראל לקהילה היהודית האמריקאית הוא איום אסטרטגי המופנה כלפי הגדרתה של מדינת ישראל כמדינת העם היהודי. הנזק ארוך הטווח של פעולה באופן שמנוגד לערכי הרוב הגדול של היהודים בארצות הברית יפגע בעצם ייעודה של המדינה. בין השאר, הוא יבוא לידי ביטוי גם בהיבטים מעשיים כמו ירידה בלגיטימציה לתמוך בישראל בכל מה שקשור בהפעלת לובי, בתרומות וגם בעלייה.

לנוכח האמור לעיל, בסופו של חשבון, נדמה כי מהבחינה האמריקאית הסכנה אינה צונאמי חד-פעמי שאולי לא יגיע, אלא כרסום מתמשך, שאינו פחות מסוכן, בבסיס היחסים המדיניים המיוחדים של ישראל עם ארצות הברית, שהם יסוד מוביל בביטחונה הלאומי של המדינה.

האיום האירופי

להבדיל מארצות הברית, שבה בחירת נשיא דמוקרטי תשנה את התמונה מקצה לקצה, עמדת הזירה האירופית כלפי ישראל והסכסוך הישראלי-פלסטיני יציבה יחסית, ולצד ידידי ישראל ותומכי נתניהו יש בה גורמי ממשל הרבה יותר ביקורתיים ונשכניים. אילו התגובה לסיפוח חד-צדדי היתה תלויה בנציג האירופי למדיניות חוץ וביטחון ג'וזף בורל, או בצרפת, שוודיה, אירלנד ולוקסמבורג, היתה ניחתת על ישראל מכה דיפלומטית, מדינית וכלכלית קשה מצד האיחוד האירופי. אילו היו הדברים נתונים בידי ראש ממשלת הונגריה אורבן, קנצלר אוסטריה סבסטיאן קורץ או ראשי מדינות אחרים שנחשבים לידידי נתניהו, התגובה היתה הרבה יותר נוחה לישראל.

לאיחוד האירופי יש הפוטנציאל החזק ביותר לפגוע בישראל מבחינה כלכלית משום שהוא שותף הסחר הגדול ביותר של ישראל – כשליש מכלכלת ישראל מוטת ייצוא ויותר משליש מסך הייצוא שלה מיועד לאיחוד האירופי. מסגרת היחסים הכלכלית מתבססת בראש ובראשונה על הסכם האסוציאציה שנחתם בין ישראל לאיחוד ב-1995 ושידרג משמעותית את הסכם אזור הסחר החופשי בין הצדדים. הסכם זה פוטר סחורה ישראלית המיוצאת לאיחוד מתשלום מכסים והוא הסכם המסגרת שעליו מושתתים היחסים בין ישראל לאיחוד במגוון תחומים. סעיף 2 בו מבסס ומתנה את היחסים בין הצדדים על "כיבוד זכויות אדם ועקרונות דמוקרטיים המנחים את המדיניות הפנימית והבינלאומית שלהם". ההצהרות מצד האיחוד ומדינות החברות בו חוזרות שוב ושוב על כך שסיפוח חד-צדדי הוא הפרה חמורה של המשפט הבינלאומי. אם ישראל תחליט על סיפוח, יהיו מדינות חברות שיציעו ואף ידרשו להשעות את ההסכם. אך החלטה על השעיה כזאת מחייבת קונצנזוס של כל 27 החברות באיחוד, ולכן סיכוי נמוך שהצעה כזאת תתקבל.

נוסף על כך, מאז 1996 ישראל שותפה בתוכנית המחקר והחדשנות האירופית, שהיא הגדולה מסוגה בעולם. זהו המקור השני בגודלו למימון המחקר, התעשייה והפיתוח בישראל. להשתתפות בתוכנית זו יש חשיבות אסטרטגית למחקר ופיתוח בישראל. תוכניות המחקר והחדשנות הללו הן רב-שנתיות, והנוכחית – "הורייזון 2020" – עומדת להסתיים בסוף 2020. המשא ומתן על כניסת ישראל ל"הורייזון אירופה", התוכנית לשנים 2027-2021, נמצא בעיצומו. אם תנקוט ישראל סיפוח חד-צדדי במסגרת זמן זו, האפשרות להיכלל בתוכנית עלולה ליפול קורבן לצעד זה.

ישנם הסכמים נוספים עם האיחוד האירופי שתורמים רבות לאזרחי ישראל ואזרחיותיה: רפורמת "שמים פתוחים", שהוזילה את מחיריהם של כרטיסי הטיסה לאירופה בכ-40% ושינתה את פני התיירות בישראל, היא תוצר הסכם שנחתם עם האיחוד האירופי ב-2013 והחל לפעול אף שטרם אושרר בפרלמנט האירופי. במסגרת הדיונים באיחוד האירופי על אודות הסיפוח כבר עלו קולות הקוראים להשעות הסכם זה. אם הוא יועלה בתקופה זו לאשרור, לא ברור אם ישיג את הרוב הדרוש מבין חברי הפרלמנט. ישראל חברה גם בתוכנית "ארסמוס+" המקדמת תנועת סטודנטים וחוקרים בין מוסדות אקדמיה ומחקר. בשנים האחרונות, היעד שאליו יוצאים רוב הסטודנטים והסטודנטיות ללימודים בחו"ל אינו ארצות הברית אלא האיחוד האירופי. ההסכמים הללו הם שוט כלכלי מכאיב ביותר שיש לאיחוד מול ישראל. וישנם עוד.

מלבד השדה הכלכלי, יש לאיחוד האירופי גם כלים מדיניים, לפחות באופן תיאורטי. יש באיחוד ממשלות הדורשות תגובה מדינית חריפה לסיפוח חד-צדדי על ידי ישראל (למשל, צרפת, שוודיה ואירלנד), אך הסיכוי לתגובה כזאת מצד האיחוד נמוך. האיחוד הוא ישות על-לאומית ייחודית ביחסים הבינלאומיים. בתחילת דרכו, בשנות ה-50, התפתח האיחוד בכיווני אינטגרציה כלכלית: סחר חופשי ואיחוד מכסים בין שש החברות המייסדות, שוק משותף ובו חופש תנועה של סחורות, שירותים, הון ואנשים, ועוד. החל בשנות ה-90 הביעו החברות בו, שכבר מנו 12 מדינות, שאיפה לתרגם את כוחו הכלכלי לכוח פוליטי ולהבנות מדיניות חוץ משותפת, וזו אכן החלה לפעול לאחר החתימה על אמנת מאסטריכט ב-1992. עם השנים קיבלו מוסדותיו של האיחוד יותר ויותר סמכויות מהמדינות החברות בו, אך למרות התקדמות ניכרת בשלושת העשורים האחרונים, האיחוד עדיין רחוק מאוד מלאחוז בכוח דמוי מדינה בתחום המדיני. יכולותיו וסמכויותיו לקבל החלטות במדיניות חוץ אמנם חסרות תקדים בהשוואה לכמעט כל ארגון בינלאומי אחר, אך אפשרות הפעולה שלו תלויה בקבלת החלטות בקונצנזוס של 27 המדינות החברות בו. אם מדינה אחת מטילה וטו, ההחלטה נופלת (הימנעות מפילה החלטה רק אם ייכללו בה שליש או יותר מהמדינות החברות). מנגנון קבלת החלטות זה הוא הסיבה המרכזית שבגללה לא צפוי צונאמי מדיני מצד האיחוד האירופי. מאז 2016 האיחוד אינו מצליח לדבר בקול אחד בנושא ישראל, והפיצול הפנימי בו – בין מחנה אוהדי ישראל וידידי נתניהו ובין מבקריה של מדיניות ישראל – צפוי להמשיך ולהקשות עליו בקבלת החלטות על נקיטת צעדים חריפים נגדה.

עד 2016 האיחוד דווקא הצליח לקדם מדיניות ביקורתית ונשכנית הולכת ומחריפה מול ישראל בהקשר של הסכסוך, והיה נראה שצונאמי מדיני אכן מתחיל להתרחש, אם כי יותר בקצב של מטחי גשם הולכים וגוברים. כאמור, הקהילה האירופית שואפת למדיניות חוץ מתואמת עוד מאז שנות ה-70. אחת ההצלחות שלה היתה גיבוש עמדה מוסכמת בנוגע לסכסוך הישראלי-פלסטיני ב-1980, אז קיבלו המדינות החברות בה את "הצהרת ונציה" המתווה את עקרונות האיחוד האירופי לפתרון הסכסוך: הקהילה הכירה בזכות הלגיטימית של הפלסטינים להגדרה עצמית ולמדינה, וקראה לפתרון שתי מדינות לשני עמים על בסיס קווי 1967 ולסיום הכיבוש. הצהרה זו התבססה על החלטות מועצת הביטחון של האו"ם 242 ו-338 ועל כיבוד המשפט הבינלאומי, כחלק מהסדר הליברלי שקם אחרי מלחמת העולם השנייה.

תהליך השלום הישראלי-פלסטיני בשנות ה-90 הביא את האיחוד האירופי להעניק לישראל "גזרים", דוגמת ההסכמים הכלכליים והמחקריים שהוזכרו, ולהדק משמעותית את יחסיו ההסכמיים איתה במסגרת הסכם האסוציאציה. על אף הביקורת על ישראל שרווחה באיחוד בכל הנוגע להמשך קיומו של הכיבוש, הבנייה בהתנחלויות והפרת זכויות אדם, הוא נמנע מנקיטת צעדים ממשיים נגדה כל עוד נמשך תהליך השלום, בקצב כזה או אחר.

בין אוקראינה לבקעת הירדן

החל ב-2009 התהפכה המגמה. סנונית ראשונה נראתה עוד ב-2005, אז התחיל האיחוד להבחין בין מוצרים המיוצאים אליו מישראל הריבונית בקווי 1967 ובין מוצרים מההתנחלויות. הראשונים נהנו מאפס מכס הודות להסכם האסוציאציה, אך על האחרונים הוחל לגבות מכס. ב-2009 קיבל האיחוד האירופי החלטה לעצור את שדרוג היחסים עם ישראל, שעמד להיחתם במסגרת הסכם "תוכנית הפעולה" השני, והתנה את השדרוג בקידום תהליך השלום. משזה לא קרה, החל האיחוד ב-2013 לנקוט מדיניות בידול, המפרידה משפטית וכלכלית בין ישראל הריבונית בקווי 1967 ובין השטחים ומיישמת את תפיסת האיחוד בנוגע לכיבוש על פי המשפט הבינלאומי. מדיניות זו היא אמנם צעד דיפלומטי ופוליטי קשה נגד ממשלת ישראל, אך השלכותיה הכלכליות זניחות. עוד באותה שנה, אל מול ה"מקל" בידו האחת, הציע האיחוד בידו האחרת אפשרות ל"גזר", הן לישראל והן לרשות הפלסטינית: שדרוג יחסיהן איתו למעמד של "שותפות מועדפת מיוחדת" (Special Privileged Partnership) לאחר שיגיעו להסכם שלום. ממשלת ישראל לא טרחה לענות להצעה, והאיחוד המשיך לנקוט צעדי בידול נוספים. ב-2015 הוא המליץ למדינות החברות בו לסמן מוצרי התנחלויות כמיוצרים בשטחים כבושים ולא בישראל. עם זאת, מדיניות המקלות והגזרים נמשכה. הסכם "שמים פתוחים" והסכם נוסף בתחום התרופות נחתמו בתקופה זו לטובת האינטרסים הכלכליים של שני הצדדים והידקו משמעותית את יחסי ישראל והאיחוד. ב-2017 עמדה ישראל להצטרף לתוכנית "קריאייטיב אירופה", שתומכת בשיתופי פעולה בין מדינות האיחוד למדינות מחוץ לו בתחומי התרבות והתקשורת. יומיים לפני החתימה הודיעה שרת התרבות אז, מירי רגב, שתתנגד להצטרפות לתוכנית כיוון שזו החריגה מההסכם מוסדות ויוצרים מעבר לקווי 1967. ישראל נותרה מחוץ לתוכנית.

החרפת הצעדים והביקורת מצד האיחוד האירופי כלפי ישראל נעצרו מאז 2016 בשל הטלת וטו על החלטות שונות, שכולן כאמור דורשות קונצנזוס בין כל מדינות האיחוד כדי לצאת לפועל. יוון היתה הראשונה להטיל וטו, הונגריה עושה זאת בשכיחות גבוהה וגם אוסטריה, צ'כיה, פולין, רומניה, בולגריה, קפריסין והמדינות הבלטיות באות מדי פעם לעזרתן של ממשלות נתניהו. הטלת הווטו מצד המדינות הללו קשורה, בין היתר, למשברים הרבים הפוקדים את האיחוד האירופי וגורמים לפיצולים פנימיים בו. משבר היורו מאז 2009, משבר הפליטים/מהגרים ב-2015 ועליית ממשלות פופוליסטיות (הונגריה ופולין, שנוקטות צעדים להחלשת הדמוקרטיה ומוסדות שלטון החוק בהן) – כל אלה מגבירים את הפיצול באיחוד ואת ההזדמנויות של הדיפלומטיה הישראלית תחת נתניהו לנצל אותו ולהחליש את העמדה הביקורתית ביחס לישראל. ואכן, מדינה שנמצאת בעיצומו של סכסוך עם מוסדות האיחוד ויש לה אינטרס בהידוק היחסים עם ישראל תיטה יותר להיעתר לבקשות מישראל לנגח את עמדת האיחוד או לרכך ולדלל אותה באמצעות הטלת וטו שכזה.

בסוף ינואר 2020, כשבוע לאחר פרסום תוכנית טראמפ, פורסמה תגובה בשם הנציג הגבוה למדיניות החוץ של האיחוד האירופי, בורל, בלבד, ולא בשם האיחוד האירופי כולו. הסיבה היתה חוסר הסכמה בין המדינות החברות. בתגובת הנציג נכתב כי תוכנית טראמפ סוטה מהעיקרון שעל פיו פתרון הסכסוך, ובתוכו סוגיות הגבולות, ירושלים, ביטחון ופליטים, ייעשה מתוך הסכמה הדדית בין ישראל לפלסטינים. עוד כתב בורל אזהרה מפורשת כי אם סיפוח חד-צדדי כלשהו ייושם, "אי אפשר יהיה לתת לכך לעבור ללא תגובה". העובדה שרק בורל חתום על דברים אלה חושפת את הקושי המתמשך להגיע לעמדה משותפת בין 27 המדינות מעבר למכנה משותף נמוך ורפה. בפרסומים בעיתונות נכתב כי שש מדינות התנגדו להחמרת הקו מול ישראל, ובהן הונגריה, איטליה, צ'כיה ואוסטריה. כל עוד יימצאו מספיק ראשי ממשלה במדינות החברות באיחוד שידידותם עם נתניהו משרתת אותם ביחסיהן עם ישראל ובהתנגחויותיהם מול בריסל,  נחלשת האפשרות של צונאמי מדיני כללי מצד האיחוד האירופי. במאי 2020 הודיע שר החוץ של הונגריה כי מדינתו "תמשיך לעמוד לצדה של ישראל באיחוד האירופי, באו"ם ומול בית הדין הפלילי הבינלאומי".

אולם לא דין הצהרות ביקורתיות מצד האיחוד על ישראל כדין תגובתו האפשרית לסיפוח. כשרוסיה פלשה לחצי האי קרים ב-2014 הטיל עליה האיחוד האירופי סנקציות מדיניות וכלכליות הכוללות השעיה מ-G8 (פורום המדינות המתועשות), אמברגו נשק, הגבלת מכירות של טכנולוגיה רגישה וכן סנקציות על בנקים, צמצום עסקים עם חברות אנרגיה ועוד. בנוסף, הוטלו הגבלות נסיעה על שורת בעלי תפקידים ברוסיה. מדינות כמו פולין, התופסות את רוסיה והתנהלותה במזרח אוקראינה כאיום ביטחוני, יתקשו לעשות איפה ואיפה ולהעלים עין מצעדי סיפוח חד-צדדיים מצד ישראל. כלי הסנקציות אינו זר לאיחוד האירופי, המנהל כיום כ-40 משטרי סנקציות ברחבי העולם.[1] עם זאת, נראה כי באיחוד עושים הבחנה דקה בין כיבוש השטחים ובין כיבוש קרים. במסיבת העיתונאים שקיים בורל ב-15 במאי 2020 הוא נשאל על הדמיון בין שני הדברים והביע הסתייגות מסוימת מההקבלה בין סיפוח חלק מאוקראינה על ידי רוסיה לסיפוח שטחי הגדה המערבית על ידי ישראל. יש הבדל, הוא טען, בין סיפוח חלק ממדינה ריבונית קיימת, המוכרת על ידי הקהילה בינלאומית, ובין סיפוח שטחים שיועדו על ידי הקהילה הבינלאומית בהחלטת החלוקה מ-1947 להקמת מדינה פלסטינית (אמנם ירדן, שהשתלטה על הגדה במלחמה ב-1948, הכריזה על ריבונותה בשטחים אלה, אך למעט בריטניה ופקיסטאן, הקהילה הבינלאומית לא הכירה בכך. ב-1967 הם נכבשו על ידי ישראל).

בהיעדר קונצנזוס בקרב החברות באיחוד האירופי, סביר שמספר מדינות ירצו לנקוט עמדה חריפה ותקיפה יותר. בפברואר 2020 אירח שר החוץ של לוקסמבורג, ז'אן אסלבורן, שמונה שרי חוץ – מצרפת, בלגיה, ספרד, אירלנד, מלטה, פינלנד, שוודיה וסלובניה – ונציג של פורטוגל לארוחת ערב. מטרת המפגש היתה לנסח מסמך תגובה אירופי למקרה שישראל תספח את השטחים. אחת האפשרויות שנדונו היתה הכרה במדינה פלסטינית מצד כל החברות באיחוד. צעד כזה, גם אם פוליטית וסימבולית יפריע לישראל, הוא כמעט חסר חשיבות מעשית. צעדים אחרים שבהם דנה הקבוצה לא התפרסמו. באפריל 2020 העבירה צרפת מסר חריף באמצעות שגרירה באו"ם, שהזהיר כי אם ייושמו צעדי סיפוח "הם לא יעברו בשתיקה ולא נתעלם מכך ביחסינו עם ישראל". כך, אם האיחוד לא יפעל חזק מספיק לטעמן של חלק מהחברות בו, ובייחוד אם יתגלה כחסר תועלת אם תימצא בכל פעם המדינה שתטיל וטו על צעדים תקיפים מצדו, ייתכן שקואליציה וולונטרית מתוך האיחוד תנקוט צעדים חריפים יותר. אותן חברות יוכלו, למשל, להשעות הסכמים בילטרליים בתחומי התרבות, המדע והחינוך ביניהן ובין ישראל וללחוץ על הנציבות האירופית לבטל או לא לחדש הסכמים עם ישראל שאינם תחת הליך הסכמה מכל המדינות החברות. ראש המוסד לשעבר, תמיר פרדו, סבר כי במקרה כזה ייתכן, לדוגמה, שעסקת הצוללות עם גרמניה תבוטל. עם זאת, אותן מדינות אינן יכולות להשעות הסכמים בין האיחוד לישראל באופן חד-צדדי.

נראה כי האפשרות של האיחוד האירופי לנקוט כגוש אחד צעדים מעשיים משמעותיים ולא רק הצהרתיים בנוגע לישראל קטנה במצב השורר בו מאז 2016. במקרה שתסריט הסיפוח הישראלי יתממש, הוא צפוי להיתקל, לכל הפחות, בניסיון לתגובה מדינית חריפה. במקרה והניסיון יצלח, עוצמת הפגיעה עלולה להיות קשה. בנוסף, ככל שהסיפוח יטשטש את יכולתו של האיחוד להפריד בין ישראל בקווי 1967 ובין השטחים, הסעיף הטריטוריאלי שהוסיף האיחוד האירופי לכל הסכמיו עם ישראל עלול להביא לביטולם.

רוח גבית לטרור

בבירות הערביות עוקבים בדריכות זה כמה חודשים אחר כל התבטאות שיוצאת מירושלים בנוגע לסיפוח. מהלך ישראלי כזה נמנה עם הדברים המטרידים ביותר את מנוחתם של קובעי המדיניות בעולם הערבי. התמיכה הגלויה של ממשל טראמפ בסיפוח חד-צדדי במסגרת "תוכנית המאה" והבעת התקווה של נתניהו שהמהלך ייצא לדרך בחודשים הקרובים הגבירו אצל גורמים שונים באזור את התחושה כי הוא אכן קרב, אף שעד לא מזמן אותם הגורמים העריכו כי אין היתכנות למימוש הבטחותיו של נתניהו לסיפוח חד-צדדי. הסיפוח החד-צדדי נתפס במזרח התיכון כהתפתחות מסוכנת, שעומדת לסתום את הגולל על הקמת המדינה הפלסטינית. בכך, הוא משנה את המציאות באופן דרסטי ובלתי הפיך.

כמו בכל נושא, גם בזה הנוכחי קיימים ניואנסים בין השחקנים הערבים השונים. כלי התקשורת הקטאריים, למשל, מהדהדים כל התבטאות של בכירים ישראלים או אמריקאים על הסיפוח וכך קורה גם בירדן, בעוד שהדיווחים מתפרסמים בתקשורת שנמצאת בשליטה הסעודית יבשים וקצרים בהרבה. ההבדל נובע, בין היתר, מהעובדה שמדינות המפרץ ייפגעו פחות מהסיפוח מאשר ירדן או הרשות הפלסטינית, ולהבדיל מקטאר, שיתופי הפעולה שלהן עם ישראל משמעותיים בהרבה.

עם זאת, ברור שצעד כזה, אם יתממש, יטרוף את הקלפים של המדינות הערביות ויגרום לשינוי מדיניות כולל ביחס לישראל. בשנים האחרונות ניסה ממשל טראמפ לקרב בין ישראל לשכניה הערביים באזור באמצעות חיבורים כלכליים ומדיניים. אף שלא הצליח להביא להכרה בישראל ולכינון של יחסים דיפלומטיים בינה ובין מדינות ערביות במפרץ, השיג הממשל בכל זאת מידה מסוימת של הצלחה (למשל, ביקור מדיני של נתניהו בעומאן ב-2018, השתתפות ישראלית צפויה ביריד הבינלאומי בדובאי EXPO-2020 (אשר נדחה ל-2021) וביקור של בכירי משרד החוץ בנסיכויות המפרץ). הכרזה על סיפוח של בקעת הירדן, גושי התנחלויות, מעלה אדומים או שטח E-1 עלולה לשנות את הדינמיקה החיובית שנוצרה עד כה, לפגוע בקשרים ובשיתופי הפעולה הקיימים ואף להביא להחרפת החרם נגד ישראל ולתגובות אלימות. גם בנייה בירושלים "מקפיצה" מיד את התקשורת הערבית, אך כיוון שמדובר בפעולה שחוזרת על עצמה וכיוון שהעולם הערבי ממוקד כעת מאוד בבעיותיו הפנימיות, צעד כזה לא שינה ולא ישנה את חוקי המשחק באופן משמעותי כמו סיפוח. שינוי הסטטוס-קוו בהר הבית עלול גם הוא להצית את השטח הפלסטיני וליצור לחץ משמעותי מאוד על המשטרים הערביים עד כדי הקפאת יחסים עם ישראל או ניתוקם, אך הוא לא נמצא על סדר היום הישראלי ולפיכך לא נמצא במרכז תשומת הלב האזורית.

סיפוח חד-צדדי עלול להביא לביטול שני הסכמים חשובים ביותר – הסכמי אוסלו בין ישראל לאש"ף והסכם השלום בין ישראל לירדן. הפלסטינים הכריזו בעבר לא פעם שמבחינתם הסכמי אוסלו כבר אינם תקפים בגלל ההפרות הרבות שלהם על ידי ישראל, אך עד כה המשיכו לפעול ברוח שלהם, כאשר כוחות הביטחון הפלסטיניים משתפים פעולה עם גורמי הביטחון הישראליים ונאבקים יחד בטרור הפלסטיני בשטחי הגדה. זה 15 שנים דבק יו"ר הרשות הפלסטינית, אבו מאזן, בהמשך שיתוף פעולה עם ישראל ומתנגד לחידוש האלימות נגדה גם כשלמעשה נותקו היחסים בין הצדדים ופסקו המאמצים לחדש את שיחות השלום. סיפוח חד-צדדי מוריד למעשה מהשולחן את האופציה של שתי מדינות לשני עמים וכך מאבדים הרשות והעומד בראשה את ה-Raison d’etre. גם סיפוח חד-צדדי של בקעת הירדן או של חלקים אחרים בגדה המערבית הוא בבחינת קו אדום עבור הרשות הפלסטינית. באמצע מאי הודיעה הרשות על הפסקה בשיתוף הפעולה הביטחוני עם ישראל וגם עם הסי-איי-אי האמריקאי (בציר הזה התקיים בשנתיים האחרונות המגע היחיד בין הרשות ובין הממשל האמריקאי). עם זאת, ברמאללה הדגישו שכוחות הביטחון הפלסטיניים ימשיכו להיאבק בטרור וינסו למנוע התפרצויות אלימות בכל מקרה. הרשות גם רמזה שאם ישראל תיסוג מעניין הסיפוח, שיתוף הפעולה הביטחוני יחזור לקדמותו.

סיפוח חד-צדדי שכזה עשוי להביא במידה רבה של סבירות לביטול הסכמי אוסלו, הפסקה מוחלטת של שיתוף הפעולה הצבאי עם ישראל והמאבק בטרור וכן לפיזורה או קריסתה של הרשות הפלסטינית. המשמעויות עבור ישראל הן הרות גורל כיוון שאם הרשות תקרוס, תצטרך ישראל לקבל עליה אחריות על חיי האוכלוסייה האזרחית הפלסטינית גם בגדה וגם בעזה (שתקציבה תלוי בתקציב הרשות ונשען עליו).

אין ספק כי סיפוח חד-צדדי יביא לתגובה אלימה ברחוב הפלסטיני ויפיח רוח חיים בארגוני הטרור הפועלים בשטחי הרשות. הוא גם יחליש מאוד, ואולי אף יקבור תחתיו, את תנועת פתח שתחת הנהגתו של אבו מאזן בחרה שוב ושוב באופציה המדינית, ויחזק את חמאס, שלוטשת את עיניה אל הגדה המערבית זה זמן רב. אם ייפסק שיתוף הפעולה הביטחוני בין ישראל לרשות, גורמים קיצוניים יקבלו חופש פעולה רב יותר, וייתכן שפעילים רבים שלהם ישוחררו מבתי הכלא הפלסטיניים. בין שמדובר ב"אינתיפאדת סכינים" נוספת, דומה לזו של 2016-2015, ובין שבמערכה אלימה הרבה יותר, ישראל עלולה למצוא את עצמה במצב קטסטרופלי שבו היא נאבקת במבקשים לפגוע באזרחים ישראלים תוך כדי ניסיון להשליט סדר כלשהו בשטחים הכבושים שעליהם נאלצה לקבל שוב אחריות.

סכנה להסכם השלום

עבור ירדן, שחלק ניכר מאוכלוסייתה פלסטינית (70%-60%), סיפוח חד-צדדי הוא קו אדום. בעבר הכריזה ירדן כי סיפוח ישראלי של הגדה המערבית יגרום לביטול הסכמי השלום שנחתמו בין שתי המדינות ב-1994. השאלה הגדולה היא אם ירדן תלך על האופציה הקיצונית הזאת, שתחזיר את שתי המדינות אחורה, גם במקרה של סיפוח נקודתי של מעלה אדומים או אזור E-1. מבחינת ירדן, הסכם השלום עם ישראל הוא גם החבל המחבר בינה ובין הבית הלבן, שמעניק לה סיוע צבאי משמעותי ורואה בה חלק מ"ברית הסוניות המתונות".

ככל הנראה, ההחלטה הירדנית תלויה מאוד בתגובת הרחוב הירדני-הפלסטיני. אם יתפרצו בעמאן ובערים נוספות הפגנות זעם המופנות נגד ישראל ונגד בית המלוכה שממשיך לשתף פעולה עמה, הגיוני לשער שהמשטר הירדני יצטרך להקריב את השגרירות בתל אביב או להקפיא את היחסים עם ישראל כדי לפייס את הרחוב. חוסר ההתחשבות בירדנים וההתמהמהות הישראלית בקידום הפרויקטים החשובים לירדן מכעיסים מאוד את בית המלוכה, אך עד כה שיתוף הפעולה הביטחוני לא נפגע, גם – כאמור – בגלל החשש לפגוע בשיתוף הפעולה הירדני-אמריקאי. אך אם בית המלוכה יצטרך לבחור בין יציבות פנימית לשגרירות בתל אביב, אין ספק שהוא יבחר ביציבות ובהישרדות של משטרו.

הוצאה לפועל של סיפוח עלולה להשליך גם על המשך שיתוף הפעולה הכלכלי בין שני הצדדים. כבר עכשיו, לדוגמה, יש מתנגדים רבים להמשך הזרמת הגז הישראלי לממלכה ההאשמית מסיבות פוליטיות של אנטי-נורמליזציה ובעקבות מחירו הגבוה של הגז. אף שהגז נחוץ לירדן לפחות כמו מים, אם ייפגעו היחסים עם ישראל בצורה אנושה, ירדן תצטרך לבטל גם את ההסכמים בתחום האנרגיה ולמצוא לעצמה ספק אלטרנטיבי.

נדבך נוסף להשפעת מהלכי הסיפוח על הזירה האזורית הוא הגברת ההשפעה הקטארית בירדן. בשנים האחרונות הזדקקה ירדן לסיוע קטארי משמעותי, ושתי המדינות הידקו את יחסיהן. אם ירדן תפעל נגד הרצון האמריקאי ותסתכן באובדן כספי הסיוע המגיעים מוושינגטון, קטאר עשויה לתמוך בה עד כדי החלפת ארצות הברית בתפקיד מי שמעניקה גב כלכלי לממלכה.

האם מצרים תוכל להמשיך בשיתוף הפעולה הצבאי המוצלח עם צה"ל בחצי האי סיני כשברקע מהלכי הסיפוח, גינויים ערביים חריפים, ניתוק יחסים אפשרי בין ירדן לישראל וסכנת הקריסה של הרשות הפלסטינית? האפשרות שמצרים תבטל את הסכמי קמפ דייוויד קלושה. מאז חתימתם היתה ישראל מעורבת בטלטלות אזוריות רבות – ממלחמת לבנון הראשונה ועד המבצעים הצבאיים בעזה – אך ההסכמים לא בוטלו. עם זאת, מצרים תתקשה להמשיך ולהפעיל את השגרירות שלה בתל אביב ותצטרך לנקוט עמדה שתפגין את מורת רוחה ביחס למה שמתרחש בישראל. מצרים תלויה תלות כמעט מוחלטת בסיוע האמריקאי הצבאי וההומניטרי, וכל צעד שתעשה ייגזר מכך. מהלכי הסיפוח יגבירו את עצימותה ונראותה של תנועת BDS המצרית (עד כה השלטונות לא כלאו את פעיליה ולא פגעו בפעילותה) וכך יגברו גם הקריאות לניתוק של שיתוף הפעולה בתחום הגז: אם בשנים האחרונות במסגרת "פורום הגז" ביקרו שרים ובכירים ישראלים בקהיר ונפגשו עם עמיתיהם המצרים, אפשר לשער ששיתוף פעולה כזה ייעצר, או לפחות יוצנע, עד יעבור זעם.

אשר למדינות המפרץ, שבשנים האחרונות הידקו מאוד את היחסים עם ישראל, אירחו בשטחן שרים ומשלחות מישראל ואף רמזו לאפשרות של כינון יחסים פורמליים, סיפוח חד-צדדי יפגע ככל הנראה בדינמיקה החיובית שנוצרה (בעיקר בתחומים הכלכליים), כיוון שגם המדינות הללו יצטרכו להתחשב בדעת הקהל המקומית והערבית במזרח התיכון. עד עכשיו הן "הלכו על בטוח", ולמרות התחממות היחסים סירבו ללחץ האמריקאי לכינון יחסים רשמיים עם ישראל "עד אשר יקום פתרון הולם לסוגיה הפלסטינית". גם במצב של שינויים מפליגים בסטטוס קוו בירושלים יצטרפו מדינות המפרץ לגל הגינויים ויתמכו בהחלטות אנטי-ישראליות באו"ם, אם יעלו להצבעה. עם זאת, קרוב לוודאי כי שיתוף הפעולה החשאי בתחום הביטחוני יימשך, כיוון שהוא חיוני עבורן במאבק כנגד איראן.

ירדן והרשות הפלסטינית מובילות את המהלך לגינוי ישראל בליגה הערבית זה תקופה ארוכה. עוד בראשית 2020 הביע מזכ"ל הליגה הערבית, אחמד אבו אל-ג'ייט, "חשש כבד" מפני מהלכי הסיפוח, ונראה שהגוף הזה, חסר השיניים לרוב, יעמוד בחזית המערכה נגד הסיפוח, בדיוק כפי שקרה בתחילת השנה לאחר הצגת "תוכנית המאה" על ידי טראמפ. אז הביעו המשטרים הערביים תמיכה מהוססת או שתקו לנוכח יוזמתו החדשה של נשיא ארצות הברית, אך שיגרו את שרי החוץ שלהם לקהיר כדי שאלה ידחו אותה פה אחד. השיטה התגלתה כמועילה ביותר משום שהיא איפשרה למנהיגי הליגה לגנות ולא לגנות בו זמנית. ההבדל המהותי בין התגובה הערבית ל"תוכנית המאה" של טראמפ או להעברת שגרירות ארצות הברית לירושלים ובין זו שתהיה למהלך הסיפוח נעוץ בכך שבמקרה הזה מדובר במהלך ישראלי, ולא אמריקאי. מדינות רבות כגון ירדן, מצרים, סעודיה ואיחוד האמירויות מנהלות היום יחסים קרובים למדי עם וושינגטון וינסו לשמור על היחסים הללו. התגובה האמריקאית תשפיע במידה רבה על תהליך קבלת ההחלטות בבירות הערביות בתגובה לסיפוח. אך אף שחלק מהתגובות בעולם הערבי ייגזרו מהתגובה והלחץ של וושינגטון, לא סביר שהלחץ האמריקאי ימנע את ההידרדרות לאלימות. הקיצוניים בעולם הערבי (חמאס, האחים המוסלמים, BDS) יקבלו רוח גבית ציבורית וינסו להרוויח נקודות נוספות באמצעים אלימים.

השקפת עולם

מבחינת ישראל השאלה אם לספח את הגדה המערבית היא בראש וראשונה שאלה פנימית הנוגעת לאופייה של המדינה: האם ישראל תימנע מסיפוח ותמשיך לשאוף להיות יהודית ודמוקרטית, או לחלופין תקדם את סיפוח הגדה המערבית ותוותר על אחד המרכיבים – תיהפך למדינת אפרטהייד יהודית או מדינת כל אזרחיה דמוקרטית המקבלת אחריות על כל התושבים בין הירדן לים?

הדיון הפנימי הישראלי חייב להכניס למשוואה את התגובות הבינלאומיות הצפויות, שעשויות להיות משמעותיות מאוד. קשה להעריך בדיוק נמרץ את התגובה של כל שחקן, ובהחלט ייתכן כי הקוביות ייטו לטובת ישראל וסיפוח או צעד חד-צדדי אחר של ישראל לא יביא לגל עצום של תגובות בינלאומיות שיפגעו בה מבחינה כלכלית ופוליטית. ייתכן כי תחת צל הקורונה הכבד והמיקוד של המערכת הפוליטית בעולם בהתמודדות עם השלכותיה של המגיפה, תוכל ממשלת ישראל לבצע מחטף בחסות תוכנית טראמפ ולקדם סיפוח ללא תגובות חריפות בשלב ראשון מצד הקהילה הבינלאומית. מצבה הכלכלי הקשה של אירופה, למשל, מחייב אותה לשקול את כדאיותו של עימות עם ממשל טראמפ על ישראל, כאשר על הפרק נמצאת גם הזדמנות לשיתוף פעולה עם הממשל האמריקאי במאבק מול סין וכוחה העולה. עם זאת, גם אם לא יתקיים גל תגובות משמעותי בהיקפו ובעוצמתו מצד אירופה או ארצות הברית בטווח המיידי, סיפוח או צעדים דומים לו טומנים בחובם משמעויות מרחיקות לכת עבור ישראל – החל בביטול הסכמי אוסלו והסכם השלום עם ירדן ועד להשלכות ארוכות טווח על מעמדה הבינלאומי ועוצמתה הכלכלית.

המיתוג והדימוי של ישראל כדמוקרטיה היחידה במזרח התיכון ייסדק כששליטתה באוכלוסייה פלסטינית ללא זכויות שוות תגבר עקב הסיפוח. תגובה מדינית ודיפלומטית חריפה מצד המוסדות הבינלאומיים, האיחוד האירופי וכוחות דמוקרטיים אחרים תרחיק את ישראל ממועדון המדינות הדמוקרטיות-ליברליות, שאליו היא שאפה להתקבל במשך השנים. להימצאות ישראל בשטחים יש כבר תג מחיר. כמה חברות אירופיות גדולות, כמו חברת ויאוליה הצרפתית, חברות פנסיה הולנדיות, דניות ונורווגיות ועוד, כבר אינן פועלות בישראל נוכח המשך הכיבוש ובעידוד תנועת החרם (BDS). המודעות של הצרכנים והדרישות לאחריות פוליטית מחברות פרטיות עשויות להביא קונצרנים וחברות פרטיות רבים נוספים להימנע מעשיית עסקים עם ישראל לא-דמוקרטית. צעדים ראשונים בכיוון כבר נראים בגיבוש ופרסום "הרשימה השחורה" של חברות ועסקים הפועלים בשטחים על ידי מועצת זכויות האדם של האו"ם.

ישנם שחקנים נוספים והיבטים נוספים המרכיבים את סוגיית הצונאמי המדיני בעקבות סיפוח, שבהם לא התמקד המאמר, אך יש להם חלק בלתי נפרד מהתמונה ומערכת השיקולים: המוסדות הבינלאומיים, התהליכים הצפויים בבית הדין הפלילי הבינלאומי בהאג שנתניהו הגדיר כאיום אסטרטגי על ישראל, המזרח הרחוק, רוסיה וכן אגן הים התיכון (ובו הברית המתגבשת בין ישראל, יוון וקפריסין, המבוססת גם על שותפות בערכים דמוקרטיים). גם ההשפעה על מצבן של הקהילות היהודיות ברחבי אירופה ואמריקה, שסובלות בשנים האחרונות מעלייה בגילויי האנטישמיות, לא זכתה להתייחסות הראויה במאמר זה. סיפוח צפוי להחריף את גילויי האנטישמיות כלפי הקהילות היהודיות מצד אלה הקושרים את גורלן במעשי ממשלת ישראל. לכל אלה יש להוסיף את הריחוק ההולך וגדל של הקהילה היהודית בארצות הברית – המאופיינת בהיותה דמוקרטית ליברלית – מישראל.

התמקדות בקיומו של צונאמי מדיני או בהיעדרו מסיטה את הדיון לחשיבה בינארית, מרדדת את השיח הפוליטי והציבורי, ויותר זורה ערפל מאשר מבהירה את התמונה. בניגוד למקובל, ראוי היה שהדיון הציבורי בישראל בנוגע לשאלת הסיפוח יהיה מורכב ומפורט, יתנהל בשיקול דעת ויביא בחשבון את כל המשמעויות וההשלכות הפוליטיות, הכלכליות, והמוסריות של סוגיה מרחיקת לכת שכזאת. בתוך דיון כזה, חשוב לומר כי גם אם צונאמי מדיני אינו צפוי, הגשם החומצי המטפטף על ישראל אינו מבשר טובות לה ולאזרחיה.