שובו של הקוורטט?

מאמרי דעה ופרשנות / תהליך השלום הישראלי פלסטיני

בחודשים האחרונים, בעקבות חילופי השלטון בארה"ב, חודשה הפעילות של הקוורטט לענייני המזרח התיכון. הקוורטט הוקם בשנת 2002 והוא כולל את ארה"ב, רוסיה, האיחוד האירופי והאו"ם, ומטרתו לסייע בקידום מאמצי השלום בזירה הישראלית-פלסטינית. במהלך תקופת שלטונו של טראמפ הקוורטט היה משותק והתקשה לפעול. ממשל טראמפ הוביל מדיניות עצמאית, שאליה התנגדו בקהילה הבינלאומית, ודרש שפעילות הקוורטט תתבסס על המתווה של "עסקת המאה". שלושת השחקנים האחרים בקוורטט סירבו לכך והמפגשים של הקבוצה הופסקו. האם שובו של הקוורטט לפעילות מבשר על עניין מחודש של העולם בנושא הישראלי-פלסטיני והאם הוא מסוגל להוביל מהלכים מדיניים ליישוב הסכסוך?

שאלת תפקידו של הקוורטט עלתה בסדרת מפגשי דיאלוג מדיני שקיימו לאחרונה מומחים במכון מיתווים (ד"ר ליאור להרס, ד"ר נמרוד גורן וויקטוריה סולקוביץ') עם שורה של דיפלומטים ומומחים אירופאים, ערבים, אמריקאיים ועם גורמי או"ם, כחלק ממאמץ למפות את השיח הבינלאומי בנושא הישראלי-פלסטיני.  הדוברים השונים הדגישו כי הם מאמינים שהקוורטט הוא "ההצגה היחידה בעיר" וצריך לשמור עליו ולהחזיר אותו לפעולה. הקוורטט נתפס בזירה הבינלאומית כמנגנון עם לגיטימציה רחבה, שממלא תפקיד מכריע כמרכז הכובד של המאמצים הנוגעים לסכסוך, ושיש בו פוטנציאל שעוד צריך לנצל. לטענתם, הקוורטט נועד להבטיח שהגורמים המעורבים יישרו קו ויהיו מתואמים, ולמנוע ריבוי יוזמות ופעילויות לא מתואמות של שחקנים שונים ללא מסגרת משותפת.

לאורך השנים נשמעו טענות לגבי חולשתו וחוסר יעילותו של הקוורטט ועלו רעיונות לגבי שינויים במבנה של הקבוצה, ובכלל זה הוצע להוסיף לקוורטט חברים נוספים, ובראשם מדינות ערביות כמו מצרים וירדן. המבקרים טענו שהקוורטט נכשל בתפקידו וממשיך לפעול בצורתו הנוכחית רק בשל הנטייה של הקהילה הבינלאומית לשמר את הקיים. אך נראה שהשחקנים הבינלאומיים מסתייגים מהצעות לשינוי במבנה הקוורטט וטוענים שהרחבה תעורר בעיות ותפגע ביעילות. קיים חשש שהגדלת הקוורטט תהפוך אותו לבמה עבור הצהרות בלבד, ולקשה יותר לתפעול.

יחד עם זאת, ישנה הסכמה בדבר הצורך להגביר את התיאום ושיתוף הפעולה בין הקוורטט לבין מדינות הקוורטט הערבי (מצרים, ירדן, ערב הסעודית ואיחוד האמירויות). מצרים וירדן רוצות להיות מעורבות בכל מהלך עתידי ולהראות שהן שחקן מפתח אזורי, ובמיוחד בהקשר הישראלי-פלסטיני. גם באיחוד האמירויות רוצים לגלות מעורבות ומדגישים שאם הצדדים ירצו בכך, הם ישמחו לסייע. בנוסף לכך, התפקיד של האיחוד האירופי בקוורטט נתקל לעתים באתגר שנובע מהמחלוקות הפנימיות בין מדינות האיחוד ביחס לסכסוך, והבדלים אלו התחדדו בתקופת טראמפ. המחלוקות בתוך האיחוד יכולות להוות קושי ולפגוע ביכולתו לשמש שחקן מוביל בתהליך, למרות שדיפלומטים אירופאים טוענים שהמדינות החברות מאוחדות ביחסן לנושאי היסוד של הסכסוך, ושזה בא לידי ביטוי בהתנגדות הגורפת באיחוד לתוכנית טראמפ ולכוונות הסיפוח.

בנסיבות הקיימות ניתן לזהות הזדמנות מיוחדת לשינוי בפעילות הקוורטט לאור נכונות רבה יותר מבעבר לפעילות רב-צדדית ביחס לסכסוך. בעוד שבעבר ארה"ב התעקשה להוביל את מהלכי השלום באופן כמעט בלעדי, ודחקה את השחקנים האחרים לשוליים, נראה שכעת המצב הוא שונה וארה"ב מעוניינת לשתף פעולה. ממשל ביידן מאמין בגישה של דיפלומטיה רב-צדדית (multilateral diplomacy) כאסטרטגיה גלובלית, גם ביחס לנושאים ואזורי סכסוך אחרים. על פי דיפלומטים אירופאים, הימים של תיווך בלעדי של ארה"ב הסתיימו, ולטענתם, ביידן לא יוכל, גם אם ירצה, למלא את התפקיד שארה"ב מילאה בימי קלינטון או אובמה, ויש צורך במסגרת תיווך רחבה יותר.

מזכ"ל האו"ם אנטוניו גוטרש אמר לאחר כניסתו של ביידן לתפקיד, שבמשך זמן רב לא ניתן היה לכנס את חברי הקוורטט אך הוא העריך שבעקבות חילופי השלטון בארה"ב הדרך נסללה לחידוש הפעילות של הקבוצה. הקוורטט אכן חידש את מפגשיו התדירים והודיע בסיום המפגש שהתקיים במרץ 2021 כי הוא דן במאמצים לחידוש המשא ומתן על פתרון שתי-המדינות וצעדים שיקדמו "חופש, ביטחון ורווחה" לפלסטינים וישראלים. במהלך המחצית הראשונה של 2021, שלושה מתוך ארבעה נציגים בקוורטט מתחלפים בתפקיד: הנציג האמריקאי החדש – האדי עמר (סגן עוזר מזכיר המדינה לנושא הישראלי-פלסטיני) – נכנס לתפקיד בעקבות שינוי הממשל, שליח האו"ם תור וונסלנד החליף את ניקולאי מלאדנוב, ובסוף אפריל מסיימת השליחה האירופית הנוכחית את תפקידה. שינויים אלו מבשרים על רענון בקוורטט ויכולים להביא אנרגיות חדשות וגם רעיונות וכיווני פעולה חדשים.

על רקע השיתוק בקוורטט בתקופת טראמפ, התגבשה בשנת 2020 קבוצה בינלאומית לא-פורמלית חדשה – "פורום מינכן" – הכוללת את גרמניה, צרפת, מצרים וירדן, שפעלה לשמר את עקרונות היסוד של תהליך השלום הישראלי-פלסטיני ולשמר את פתרון שתי-המדינות אל מול תוכנית טראמפ וכוונות הסיפוח. שרי החוץ של הקבוצה המשיכו להיפגש גם לאחר ניצחון ביידן ופעלו בין השאר לקידום צעדים בוני אימון בין ישראל והפלסטינים. הדיפלומטים שעימם שוחחנו הדגישו שלא מדובר בניסיון לייצר תחליף לקוורטט, אלא במהלך שנועד למלא את הוואקום שנוצר בימי טראמפ. להערכתם, עם חזרת הקוורטט לפעילות סדירה, ככל הנראה לא יהיה עוד צורך בפורום החדש.

קבוצות בינלאומיות פעלו בזירות סכסוך שונות בעולם, בין השאר "קבוצת הקשר" הובילה מהלכים מדיניים ביחס לסכסוכים בבלקן ו"קבוצת מינסק" פעלה ליישוב הסכסוך בין ארמניה ואזרביג'ן. רבים קיוו שארגון הקוורטט ימלא תפקיד חשוב במאמצי השלום בזירה הישראלית-פלסטינית, אך עם השנים הוא הפך לשחקן חלש וחסר חשיבות. בנקודת הזמן הנוכחית לא ניתן לזהות בזירה הבינלאומית תחושה של דחיפות או תיאבון למהלך מדיני משמעותי וקיימת הסכמה שבתנאים הפוליטיים הנוכחיים, הסיכויים לפריצת דרך לקראת הסכם קבע נמוכים מאוד. יחד עם זאת, בקהילה הבינלאומית שוררת תחושה שלאחר שנים ארוכות של קיפאון ומבוי סתום בזירה הישראלית-פלסטינית, אנו ניצבים בפני תקופה של שינויים והתפתחויות ברמה הפנימית, האזורית והבינלאומית, שישפיעו בצורה משמעותית על הסכסוך, יצריכו התאמות של דפוסי הפעולה המדיניים, ויוכלו אולי גם לספק הזדמנויות וכלים חדשים במאמצים לקידום שלום. קיימת גם בשלות בינלאומית שלא הייתה בעבר, לשיתוף פעולה בין שחקנים שונים בנושא הישראלי-פלסטיני, וארגון הקוורטט יוכל לשמש כמסגרת פעולה למהלכים מדיניים משותפים.