מזרח אגן הים התיכון –
סיכום עשור של התגבשות אזור שייכות משמעותי לישראל

מחקרים / ישראל ואגן הים התיכון

מבוא

מזרח אגן הים התיכון התגבש בעשור האחרון לתת-אזור העומד בפני עצמו מבחינת המדינות באזור ושחקנים נוספים מחוצה לו, והפך מבחינת ישראל לאזור שייכות מובחן ומשמעותי. מבחינות רבות מדובר באזור הזוכה לתשומות ודיבידנדים, מדיניים-אסטרטגיים, רבים וחשובים. גילויי הגז הטבעי בים התיכון, וניצול מהיר של השדות שהתגלו, בדגש על תמר ולוויתן, פתחו בפני ישראל מגוון אפשרויות אסטרטגיות מדיניות וכלכליות. בנוסף, התפתחויות אזוריות נוספות דוגמת אירועי "האביב הערבי" והשלכותיהם על המדינות באזור, והמשבר ביחסי ישראל-תורכיה, נוצלו על ידי ישראל לקידום מדיניות-חוץ יוזמת ושאפתנית, שתחילתה בהידוק היחסים עם יוון וקפריסין ובנייתה של מסגרת משולשת, והמשכה בגיבושה של ארכיטקטורה אזורית מרשימה ורב-ממדית. להלן נתאר את ההתרחשויות המרכזיות בעשור האחרון באזור זה ובכללן התגבשות הברית ההלנית, מערכת היחסים המורכבת בין ישראל ותורכיה, הידוק היחסים עם מצרים (שהושפע גם מתהליכים נוספים), והערוץ הנוסף שנפתח לישראל עם האיחוד האירופי. בהמשך נאפיין את מדיניות-החוץ הישראלית באזור זה בעשור האחרון, נצביע על התגבשותה של גישה חדשה לשיתופי פעולה רב-צדדיים, ולבסוף ננתח את האתגרים העומדים בפניה בשנים הקרובות.

התגבשות מזרח אגן הים התיכון כאזור מובחן עבור ישראל

מבחינת ישראל, בלב התגבשות אזור מזרח אגן הים התיכון עומדת הברית שהתגבשה בינה ובין יוון וקפריסין. התגבשות מערכת היחסים עם המדינות ההלניות (להלן הברית ההלנית) התאפשרה לנוכח גילויי הגז הטבעי וההסכם סביב תיחום המים הכלכליים עם קפריסין (דצמבר 2010), הצינה ביחסי ישראל-תורכיה שהחריפה לאחר תקרית משט המרמרה, המשבר הכלכלי החריף ביוון ובקפריסין, והיחלשותו של העולם הערבי לאחר אירועי "האביב הערבי". התפתחויות אלו הובילו להבנה בקרב יוון, קפריסין וישראל, שניצבת בפניהן הזדמנות ייחודית לעצב מערכת יחסים שלא התאפשרה בעבר. מערכת היחסים הדו-צדדית והמשולשת התפתחה בקצב מסחרר למדי. מפגשי האינטרסים תורגמו להתקדמות מהירה ברקימת יחסים, כולל בדרגים הבכירים ביותר.

המפגשים רמי-הדרג בין ישראל ויוון החלו בדצמבר 2009 עת ראש הממשלה פפנדראו נפגש עם שר החוץ דאז ליברמן. בפברואר 2010 נפגשו פפנדראו וראש ממשלת ישראל דאז נתניהו במוסקבה, מפגש שסלל את הדרך ליחסים ההדוקים שיתפתחו בהמשך. ביולי 2010 ביקר ראש הממשלה היווני בישראל, ביקור ראשון מסוגו מזה שלשה עשורים, וחודש לאחר מכן קיים נתניהו ביקור היסטורי באתונה, ביקור ראשון אי-פעם של ראש ממשלה ישראלי ביוון. מתכונת דומה התקיימה גם בין ישראל וקפריסין. נתניהו ביקר בניקוסיה בפברואר 2011 לראשונה גם-כן ביחסי שתי המדינות. הנשיא פרס ביקר פעמיים, בנובמבר 2011 ובפברואר 2013. נשיא קפריסין דאז, כריסטופיאס שנמנה על המפלגה הקומוניסטית באי, ביקר בישראל במרץ 2011. מדובר במפלגה שנקטה לאורך השנים בקו ביקורתי ביותר כלפי ישראל, אך כאמור חשה שקפריסין ניצבת בפני הזדמנות חשובה מבחינתה, בעיקר סביב בעיית קפריסין והסכסוך המתמשך בצפון האי. ממשלו של הנשיא אנסטסיאדיס חש נינוחות רבה בקידום היחסים ובהעמקתם עד היום.

התחושה ששררה בשלש הבירות הייתה שיש להכות על הברזל בעודו חם, הן לנוכח מפגשי האינטרסים הממשיים, כמו גם מתוך חשש שחלון ההזדמנויות שנפתח, בשל הצינה ביחסי ישראל ותורכיה, עלול להיסגר. ישראל אמנם הבהירה כי מבחינתה לא מדובר בהכרח ב"משחק סכום-אפס", אולם לצדדים היה ברור שנוח יותר יהיה לפתח את מערכת היחסים ואת האמון בין שלש המדינות ללא "הנמר התורכי" ברקע.

מערכת היחסים בין שלש המדינות העמיקה במכלול תחומים: הביטחוני (תמרונים משותפים ועסקאות ביטחוניות); המדיני (מיסוד הקשר והארכיטקטורה האזורית במזרח אגן הים התיכון, קידום פרויקטים עם האיחוד האירופי, וכמובן ניהול הקשר עם וושינגטון); הכלכלי (שיתוף פעולה בתיירות, קידום חדשנות וטכנולוגיה); יחסים אזרחיים (אקדמיה, חינוך, זיכרון השואה, ומחנות המעפילים בקפריסין); וכמובן במישור האנרגטי (ששימש כנקודת הראשה של היחסים כאשר על הפרק עומדים פרויקטים שאפתניים בדמות כבל החשמל התת-ימי וצינור הגז לאירופה).

לצד התגבשות הברית עם יוון וקפריסין, התקררה מערכת היחסים בין ישראל ותורכיה. יחסים אלו מורכבים וידעו לאורך כל השנים עליות ומורדות, מרובים למדי. ישראל ותורכיה, כמדינות לא ערביות באזור, הבינו את פוטנציאל האינטרסים המשותפים ביניהן, אולם תחת ממשלו של ארדואן, מפגשי האינטרסים פחתו עד מאד. האסלאם הפוליטי, העומד בבסיס האג'נדה של ארדואן, תמיכתו בעמדות הלאומיות הפלסטיניות, התמיכה בחמאס ותקרית המרמרה, ניצבו במוקד החיכוכים והמחלוקות בין שתי המדינות בעשור האחרון. בנוסף, ההתרחקות האמריקנית מעיסוק ישיר באזור לא תרמה להתקרבות הנדרשת בין ירושלים ואנקרה. למרות ניסיונות להשיב את היחסים למתכונת קורקטית, כולל החזרת שגרירים, ולקדם שיתופי פעולה בתחום הגז הטבעי, ההטבה ביחסים לא החזיקה מעמד זמן רב. סבבי העימותים בין ישראל והפלסטינים, התעלמותה של תורכיה מקיומה של תשתית צבאית של חמאס בשטחה, בחירתה של תורכיה לחבור למחנה האזורי המבליט את האסלאם הפוליטי ולצאת נגד המדינות עימן ישראל הידקה את מערכת היחסים, בדגש על מצרים, ערב הסעודית ומדינות המפרץ, קיררו במהירות את היחסים מחדש.

הברית ההלנית, וביתר שאת המערך האזורי המרשים, שבא לידי ביטוי בין היתר גם בדמות התמסדות פורום הגז האזורי, מיקמו את ישראל ותורכיה משני צידי המתרס. תורכיה חשה מבודדת. אמנם, לקראת סוף העשור, לקראת כניסתו של ממשל ביידן ונוכח הבידוד האזורי, עשתה תורכיה מאמצים מסוימים לשקם את מערכת היחסים המדינית שלה עם שאר המדינות באזור, כולל ישראל, אך הצינה ביחסים מוסיפה לשרור בין שתי המדינות. האמת ניתנת להיאמר, שבירושלים לא שוררת בשנים האחרונות תחושת דחיפות, בלשון המעטה, לעשות מאמץ מול אנקרה, וניכרת "נינוחות מרובה" לנוכח המארג האזורי שהתגבש בעשור האחרון.

בניגוד ליחסים עם תורכיה, שיתוף הפעולה עם מצרים עלה מדרגה משמעותית מאז עלייתו של א-סיסי לשלטון. שתי המדינות חולקות אינטרסים ברורים לנוכח ההתפתחויות באזור – היחלשותן של מדינות ערביות (כולל מצרים עצמה) והמדיניות האסרטיבית מצידה של איראן, הרצון המשותף לבלום את האסלאם הפוליטי, המצב ברצועת עזה, והביטחון האנרגטי. קהיר מבקשת לקבע את מעמדה כמרכז אנרגיה אזורי, וישראל חשה בנוח עם זה, כולל סביב חלופות היצוא האפשריות של הגז הישראלי. הקמתו של פורום הגז האזורי, וקביעת מטהו בקהיר, ממחישים במידה רבה את מרכזיותה של קהיר. מערכת היחסים ההדוקה בין שני הממשלים, שאמנם אינה מחלחלת למישור הציבורי, סייעה עד מאד לגיבושו של המארג האזורי המרשים. יצוין, שבמקביל למערכת המשולשת בין ישראל והמדינות ההלניות, אלו האחרונות קיבעו בהצלחה משולש דומה עם מצרים.

גילויי הגז הטבעי במזרח הים התיכון הוסיפו נדבך חשוב למדיניות החוץ הישראלית גם בזירה נוספת – הקשר לאירופה. פוטנציאל הייצוא של הגז ממזרח אגן הים התיכון לאירופה הניע פרויקטים יומרניים כצינור הגז (East-Med), אשר יישומם אמנם מוטל בספק, אך הם שימשו כבסיס איתן לבניית שיתופי פעולה מדיניים וכלכליים אחרים. המארג האזורי שהתגבש חיזק את חשיבותו של מזרח אגן הים התיכון מבחינתה של אירופה (איטליה היא חברה מייסדת של פורום הגז האזורי ומהווה צד לפרויקטים השאפתניים של הובלת אנרגיה מהאזור לאירופה, האיחוד האירופי הצטרף רשמית כמשקיף לפורום הגז האזורי, וצרפת חברה מלאה), לצד ובנוסף לחשש מהתגברות המתח באזור, בעיקר מצידה של תורכיה, והשלכות מלחמת האזרחים בסוריה. מבחינת ישראל, מדובר בהעשרת השיח עם בריסל מעבר לסכסוך הישראלי-פלסטיני, אף אם מרכזיותו בכינון היחסים בין ישראל ואירופה פחתה בעשור האחרון.

מדיניות-חוץ ישראלית מכוונת שיתופי פעולה, רב-צדדיות ורווח הדדי

מבחינות רבות ניתן להצביע על מעין התבגרות של מדיניות-החוץ האזורית. המארג המזרח ים-תיכוני מציג את גיבושה של אסטרטגיה מדינית לא-אקסקלוסיבית. ישראל הבהירה במהלך השנים לבעלות בריתה באזור, כי מבחינתה לא מדובר בהכרח ב"משחק סכום-אפס" בו יחסים עם מדינה אחת באים על חשבונם של יחסים עם מדינות אחרות. למען ההגינות יש להבהיר, כי המסגרות שהתגבשו, על בסיס מפגשי האינטרסים הברורים, חייבו במידה רבה לצופף שורות מול מדינות לעומתיות, ותורכיה בראשן. בה בעת, ישראל הייתה נכונה, בראייתה לפחות, להשיב את מערכת היחסים עם אנקרה למתכונת שתאפשר דו-שיח מדיני, כמובן עם פחות נכונות להתגמש בהשוואה לעבר. החידוש, אם תרצו, נעוץ בתחושה בירושלים שיש ביכולתה של ישראל לתמרן בין מערכות יחסים סותרות ומנוגדות לעיתים, מבלי לפגוע בהכרח בבעלות בריתה.

הפוטנציאל לשיתופי פעולה אזוריים, רב-צדדיים, התחזק באורח משמעותי בעשור האחרון. מסגרת פורום הגז האזורי מבטאת ניסיון אותנטי בהובלה של שחקנים אזוריים, אשר בין היתר מצליח לשלב את ישראל במסגרת שיתוף פעולה עם שחקנים ערביים, מבלי ליצור זיקה בינו לבין התקדמות בפתרון הסכסוך הישראלי-פלסטיני (שאמנם רצויה וחיונית בכל מקרה). טרם ברור אלו תוכניות או מיזמים אזוריים יקרמו עור וגידים, אולם הגישה הבסיסית של שיתופי פעולה רב-צדדיים היא עקרון המקובל על הצדדים, וחשוב מכך מלווה בגישה חיובית דומה מצד רוב השחקנים האזוריים. הקמתו של פורום הגז האזורי מהווה ביטוי מעשי לתהליכים של בניית אמון בין השחקנים באזור שהיוו בסיס להתגבשותה של מסגרת רב-צדדית זו. מבחינת ישראל מדובר במשב רוח רענן שמכניס את ישראל למעגל עשיה רב-צדדי באופן ובהיקף פעילות שטרם התנסתה בו.

בעינה עומדת השאלה האם אנו בפתחו של תהליך התמסדות של המארג האזורי. ניכר שלפחות לפי שעה מרבית המדינות הנוגעות בדבר מעוניינות למסד את התהליך האזורי שתיארנו לעיל. בנסיבות הנתונות נראה שמגמה זו עולה יפה, גם לנוכח העובדה שלא ניכרת תחרות, או יריבות משמעותית, בין המדינות השונות. מצרים זוכה להכרה בבכירותה, או מרכזיותה, לנוכח העובדה ששימור מעמד זה עונה על האינטרסים של מרבית השחקנים, כולל ישראל. מבחינת ישראל מתן הבכורה למצרים משרת מספר אינטרסים חיוניים, ביניהם חיזוקו של הסכם השלום ויציקת תוכן מעשי נוסף למפגשי האינטרסים בין שתי המדינות בשנים האחרונות, ואף תרומה לחזרתה של מצרים למעמד הנהגה אזורי, באופן שתורם ליציבות באזור.

במקביל חיוני להפנות תשומת לב גוברת לשני שחקנים נוספים, החברים בפורום הגז האזורי – ירדן והרשות הפלסטינית. מערכת היחסים עם ירדן בשנים האחרונות לוותה במתיחויות ובמשברים רבים. המרחב הים תיכוני פותח הזדמנויות לחיזוק הקשר בין שתי המדינות גם בהקשר האזורי המזרח ים-תיכוני. קיומו של המשולש היווני-קפריסאי-ירדני ממחיש את ערכה של הארכיטקטורה המשולשת, וראוי שישראל תפעל לשתף פעולה עם ירדן גם במרחב זה. הזווית הפלסטינית מורכבת יותר, אולם גם בהקשר זה הזווית הרב-צדדית המזרח ים-תיכונית המוצלחת יכולה וצריכה לתרום לשילובם של הפלסטינים בעשייה מדינית שכה נעדרת בעשור האחרון. הדברים אמורים הן ביחס לזווית האנרגטית (שדה הגז מול חופי עזה) והן כזרז לפעילות מדינית, דווקא בתקופה בה מערכת הציפיות מתהליך מדיני מול הפלסטינים מצויה בשפל.

הברית ההלנית, והמערך האזורי שתיארנו לעיל, אינם נטולי אתגרים. מרכזי ביניהם הוא נסיגתה של ארה"ב מהאזור, שהחלה עם ממשל אובמה, נמשכה ביתר שאת תחת ממשל טראמפ, ומאפיינת גם את ממשל ביידן. למרות המסר המרכזי ש"אמריקה חזרה", נסיגתה בפועל אינה מסייעת לשחקנים האזוריים הנוגעים בדבר, וישראל בראשן. החברות  בארכיטקטורה האזורית מעדיפות בבירור מדיניות אמריקנית פרואקטיבית יותר מול האזור, ולבטח נוכח הדומיננטיות הגוברת של רוסיה. זו האחרונה, מגבירה את נוכחותה והשפעתה באזור, החל ממעורבותה האסרטיבית בסוריה מ-2015, עבור במעורבותה בזירה הלובית, וכמובן נוכחותה הצבאית הימית שהתחזקה בשנים האחרונות. רוסיה מחזרת באופן פעיל אחר מדינות רבות באזור, שמבינות כי יש הכרח בדיאלוג שונה מן העבר עם מוסקבה. ישראל השכילה לקיים דיאלוג קונסטרוקטיבי ברובו עם מוסקבה סביב הזירה הסורית, אולם כאמור איננה שבעת רצון מהפחת בעניינה הישיר של ארה"ב באזור. השינויים במעמדן ובמידת מעורבותן של המעצמות באזור אמנם איננה משרתת את האינטרס של ישראל, אולם זו השכילה כאמור לפתח מערכות יחסים אזוריות תומכות וחשובות. חיוני לפתח, גם בהקשר זה, את מערכת היחסים האסטרטגית עם אירופה, על מנת לרתום אותה כשותף משמעותי יותר באזור, שככלות הכול נמצא בחצר הקדמית שלה.

המתח התורכי-יווני, הפעילות התורכית האסרטיבית בלוב למורת רוחן של מצרים ומדינות נוספות, החדירות המתמשכות למים הכלכליים של קפריסין, והמתח המדיני סביב הסוגייה הפלסטינית מול ישראל, מציבים אתגר ממשי נוסף לשחקנים באזור. אנקרה מנסה בפעולותיה להבהיר, כי לא ניתן להתעלם ממנה, לנוכח ארכיטקטורה אזורית שבראייתה מכוונת נגדה, אולם היא איננה מסייעת למצוא מכנים משותפים שיפיגו את המתח, או לאתר נוסחה יצירתית לשילובה. מדובר כידוע במחלוקות וסוגיות מורכבות מאד, שלא בנקל יהיה לגשר עליהן, ועל כן נחוצה כאמור דיפלומטיה אמריקנית פרואקטיבית ואסרטיבית, כמו גם אירופית.

אתגר נוסף צומח סביב לבנון. המשבר חסר התקדים עימו היא מתמודדת, שמאיים על יציבותה, מחייב את מדינות האזור, כולל ישראל, לתור אחר דרכים אפקטיביות לייצב את מוסדות המדינה המורכבת והמסוכסכת. לכך, יש להוסיף את המחלוקת הישראלית-לבנונית בנוגע לגבול הימי ביניהן. בנסיבות מסוימות הסוגייה עלולה להוביל להסלמה. יחד עם זאת חשוב לציין, שבשנים האחרונות מתקיים משא ומתן ישראלי-לבנוני, בתיווך אמריקני, בניסיון להגיע לפשרה מוסכמת. המשבר הכלכלי חסר התקדים בלבנון אמור, לכאורה, לייצר מוטיבציה לבנונית להתקדם במימוש פוטנציאל האנרגיה במימיהם הכלכליים, אולם ריבוי השחקנים בזירה הלבנונית, מרכזיותו של החיזבאללה בניהול המדינה, ומעורבותה העמוקה של איראן במתרחש, מקשים עד מאד להגיע להסכמה פרגמטית משותפת.

כרקע לשיתוף הפעולה האזורי המרשים עומד כאמור מכלול האנרגיה. גילויי הגז הטבעי חיזקו בקרב חלק מהמדינות, ובתוכן ישראל, את העצמאות האנרגטית, ופתחו הזדמנות ראשונה לייצוא אנרגיה מהאזור. האמת ניתנת להיאמר, שההתחממות הגלובלית והמגמה המואצת לכיוון אנרגיה ירוקה, ובאופן מובהק מאד באירופה, מציבים סימני שאלה סביב פוטנציאל הייצוא מהאזור, לבטח לעבר השוק האירופי. זה איננו מושך את השטיח מתחת למרכיבי שיתוף הפעולה שנוצרו, אולם יש בו כדי להציב אתגרים לאן פניו של שיתוף הפעולה האזורי. ככלל, שינויי האקלים והמקום הגבוה שסוגיה זו זוכה לו מצד ממשל ביידן, ובזכות כך שאר השחקנים בקהילה הבינלאומית, חייב לתפוס מקום מרכזי יותר בסדר היום המדיני של ישראל ובמאמציה להרחיב את שיתוף הפעולה במזרח אגן הים התיכון. מדובר באתגר, שמחייב שיתוף פעולה אזורי, לו אנו עדים גם מעת לעת סביב גלי השרפות שפוקד את מדינות האזור. מדובר בפעולה משותפת מחויבת המציאות, שיכולה וצריכה לייצר מנגנונים משותפים לתועלת המדינות כולן, בתחומים מגוונים כאנרגיה מתחדשת, מים, בטחון מזון ועוד.

סיכום

העשור האחרון מהווה מבחינות רבות סיפור הצלחה מבחינת מדיניות-החוץ הישראלית במזרח אגן הים התיכון. ישראל זיהתה נכונה את ההזדמנויות שבגילויי הגז הטבעי, ואת השינויים במעמדם של שחקנים בולטים באזור, כדי "לשנות כיוון" ביחסיה עם יוון וקפריסין, להפנות משאבים ותשומת לב לחיזוק הקשר ובניית ברית רחבה ועמוקה יותר. המשבר הכלכלי אצל יוון וקפריסין, לצד המתיחות ביחסי ישראל-תורכיה, התווספו לגילויי הגז ותמכו בהפניית הקשב והמשאבים לערוץ זה. לזכותם של שלש המדינות ייאמר, כי זיהו נכוחה את צומת הדרכים המבטיחה וצעדו בה במהירות ראויה לציון. הרחבת היריעה המשולשת למנגנון אזורי רחב יותר מהווה הישג לא מבוטל. מדיניות-החוץ הישראלית הוכיחה כי יש ביכולתה לנצל לחיוב מרחב תמרון שנפתח בפניה, ובמידה לא מבוטלת מדובר באות של בגרות. השאלה המאתגרת שאין לה מענה לפי שעה, היא האם ישראל תשכיל לרתום את יכולת התמרון שרכשה באגן הים התיכון לטובת אתגרים אחרים עמם היא מתמודדת כמו הסכסוך הפלסטיני-ישראלי, חיזוק הקשר לאירופה וביסוס שייכותה למזרח התיכון. התהליכים שתיארנו, והארכיטקטורה האזורית שנבנתה, יכולים לספק לישראל סביבה תומכת וכלים משופרים לשיפור מצבה האסטרטגי, לא רק במישורים הגיאו-פוליטיים, אלא גם בסוגיות אזרחיות, בניצול הזדמנויות כלכליות, במאבק במשבר האקלים וברקימת יחסים חברתיים. ימים יגידו אם ישראל תצליח לנצל את ההצלחה במרחב הים-תיכוני באופן המיטבי.