כולנו משלמים מחיר גבוה על היעדרם של הדיפלומטים משולחן קבלת ההחלטות

כל הפרסומים / שיפור מדיניות החוץ הישראלית

בין הנושאים הרבים שוועדת החקירה למלחמת "חרבות ברזל" תצטרך לבדוק יהיה גם תפקודו של משרד החוץ. רוב הציבור בישראל סבור כי תפקידו של משרד החוץ בזמן מלחמה, כל מלחמה, מסתכם במה שנקרא פעם "הסברה". היום מכנים זאת, במינוח מקצועי יותר, "הרחבת שעון הלגיטימציה המדינית למערכה הצבאית", או בשפה החביבה על אנשי משרד החוץ, "יצירת כיפת ברזל מדינית למעשה הצבאי".

דווקא בתחום זה יכול משרד החוץ לרשום נקודות זכות, אלא אם כן מאן דהוא סבור שניתן לשמר לנצח לגיטימציה למלחמה כה מורכבת, באזור כה צפוף, שמספר הקורבנות האזרחים בה כה גבוה. העובדה שהמלחמה זכתה ללגיטימציה במשך זמן כה רב אחרי תחילתה, לפחות בקרב הממשלות, היא כמעט בחזקת נס. ומי שלא מאמין בנסים חייב לתת למשרד החוץ קרדיט על כך.

ואולם, תפקידו של משרד החוץ בעת מלחמה אינו מסתכם ביצירת לגיטימציה למערכה הצבאית. בזמן כזה עליו לפעול, בתיאום עם מערכת הביטחון ושאר מערכות המדינה, להשלים את המהלך הצבאי במהלכים מדיניים שיספקו ביטחון למדינת ישראל ואזרחיה – ביטחון המבוסס על הסכמים מדיניים המעצבים את המציאות ביום שאחרי המלחמה. לשם כך, עליו להיות שותף בתכנון מכלול הפעילות האסטרטגית-מדינית ובהגדרת מכלול הפעולות הרצויות. או בשפתו של שר הביטחון, יואב גלנט (כן, דווקא שר הביטחון) – "סופה של המערכה הצבאית חייב להיות מעוגן במעשה המדיני" (15.1.2024). בהקשר זה ראוי להזכיר כי מלחמת לבנון השנייה באה לידי סיום בהחלטת מועצת הביטחון 1701 (12.8.2006). היוזמה להחלטה זו, הגייתה וניסוחה נעשו במשרד החוץ בירושלים, והיא קודמה על ידי משלחת משרד החוץ באו"ם.

אם כן, מדוע נעדר הפעם מקומו של משרד החוץ משרטוט התסריטים לסיום למלחמה? קודם כל, משום שהדיון המתחייב בסוגיית "היום שאחרי" נפל קורבן לוויכוחים מסביב לשולחן הקבינט ולא הגיע לכלל בשלות. כך הופקרו אלפי לוחמי צה"ל, שהפכו בחלקם הגדול לברווזים במטווח של עזה. ואולם שר חוץ שעומד על האינטרסים המדיניים של מדינת ישראל היה אמור להשמיע את קולו סביב שולחן הממשלה בסוגיה. אם הדבר נעשה הרי הוא לא התפרסם ברבים, וכאמור השר היחיד שדרש פתרון מדיני למעשה הצבאי היה דווקא שר הביטחון. בכלל, היעדרו של שר החוץ מהרכב קבינט המלחמה הוא חלק מהמחדל.

בתפקיד שר החוץ מכהן מאז ינואר השנה ישראל כץ, בקדנציה שנייה (לאחר שהחליף את אלי כהן על פי הסכם רוטציה). לא מן הנמנע כי השר חשש להשמיע קולו בסוגיה גם מתוך היכרותו את חולשת משרדו בתוך מערכת קבלת ההחלטות האסטרטגית-מדינית. חולשה זו אינה עניין חדש. דחיקתו של משרד החוץ בפני המערכת הצבאית היא עניין מוכר בישראל ובלעדי לה. אין מדינה מערבית אחרת שבה יש לצבא מונופול כה מוחלט בתחום קבלת ההחלטות האסטרטגיות, כולל אלו המדיניות. האנומליה הזו, שאותה היטיב לתאר הסוציולוג יגיל לוי בספרו "יורים ובוכים – המיליטריזציה החדשה של ישראל בשנות האלפיים", היא תולדה של שנים ארוכות ושחיקה מתמשכת במעמדו של משרד החוץ עוד מימי הקמת המדינה ועד ימינו אנו.

ב-1964 שאל העיתונאי משה פרלמן את דוד בן גוריון, אז כבר בשדה בוקר: "ומה בקשר לענייני חוץ? האם לא הואשמת תמיד כי הנך שר החוץ של עצמך, והאם אין זו הסיבה האמיתית שבגללה התפטר משה שרת?" (שר החוץ אז).

על כך ענה בן גוריון בגילוי לב מפתיע: "אומר בגלוי כי ראש ממשלה ישראלי חייב להיות גם שר החוץ של עצמו. ענייני חוץ, ממש כמו נושא הביטחון, הם אחד מתחומי המפתח שבטיפול הממשלה. יתרה מזו, בענייני חוץ, כמו גם בנושאי ביטחון, להחלטה נכונה או מוטעית עשויה להיות השפעה ניכרת. אין הדבר כך במשרדים אחרים… אני מסכים שייתכן כי לא תמיד היה הדבר מקובל על משה שרת. אני מניח כי היה לו קל יותר אילו הייתי ממעט להתעניין בענייני הניהול היומיומי של משרדו – כדרך שנהגתי, נאמר, במשרד העבודה או במשרד הדואר" ("שוחר שלום – היבטים ומבטים על משה שרת", בהוצאת העמותה למורשת משה שרת, 2015).

לסדר את הבלגן

בימי הכנסת ה-19 הגישו רונן הופמן, אריה דרעי, זאב אלקין, עפר שלח ואחרים את "הצעת חוק מערך החוץ וההסברה התשע"ד – 2014". הצעה זו ביקשה להסדיר בחקיקה את תפקידי משרד החוץ בארץ ובחו"ל. בין היתר נאמר בה כי "משרד החוץ ישמש כגוף הממשלתי המרכזי בגיבוש ועיצוב מדיניות החוץ של מדינת ישראל וביישומה, בשגרה ובחירום, בהתאם ליעדים שיוגדרו על ידי הממשלה".

בדברי ההסבר להצעה נכתב כי: "במשך שנים מערך החוץ וההסברה בישראל מתנהל באופן שאינו מוסדר ואינו מתואם בין הגופים השונים העוסקים בתחום. גבולות המנדט הנתון בידי כל אחד מהגופים הללו אינם מוגדרים באופן ברור, וכך גם תחומי הממשק ביניהם והאופן שבו כל אחד מהם מתאם את פעילותו עם האחרים. מצב זה אינו מאפשר ניהול יעיל וראוי של סוגיות מדיניות-הסברתיות ראשונות במעלה, וגורם למשימות לאומיות, כגון שימור וביסוס הלגיטימציה הבינלאומית של ישראל, 'ליפול בין הכיסאות'".

הצעת החוק לא עברה מטעמים שונים. אבל כיום, 10 שנים מאז ניסיון החקיקה הקודם ותשעה חודשים לתוך המלחמה, בעת ששאלת "היום שאחרי" נשארת ללא תשובה – נראה שיש מקום להעלות אותה מחדש. במדינה כמדינת ישראל נדמה כי אין מנוס מעיגון מעמדו של משרד החוץ בחקיקה; זאת, כדי לאפשר לו למלא טוב יותר את תפקידיו בכלל ואת תפקידו בהגדרת מוצא מדיני למלחמה – בפרט.

הכתבה פורסמה ב-7.7.24 באתר הארץ.