הקדמה
ד"ר מיוריאל אסבורג וד"ר נמרוד גורן
זה 40 שנה שאירופה מחפשת דרכים לסייע בקידום שלום ישראלי-פלסטיני, מאז החתימה על הסכם השלום הישראלי-מצרי ב-1979 (אשר התייחס לבעיה הפלסטינית אך לא פתר אותה( והצהרת ונציה של הקהילה האירופית ב-1980. המשימה לא הייתה קלה, בעיקר בשל הדומיננטיות האמריקאית בתהליכי המשא ומתן לשלום והגישה השלילית של ישראל כלפי אירופה כמתווכת. וכך, האירופאים אמנם היו גורם מפתח בעיצוב השפה הבינלאומית ביחס לסכסוך ולדרכי פתרונו, אולם שימשו בתפקיד משני בלבד בכל הנוגע לעיצוב המציאות בשטח. המשימה נעשתה אף קשה יותר עבור האירופאים מאז קריסתה ב-2014 של יוזמת מזכיר המדינה האמריקאי ג'ון קרי לקידום תהליך השלום. ההתפתחויות מאז, כגון ממשלות ימין בישראל שאינן מעוניינות בקידום תהליך שלום ומרחיבות את הבנייה בהתנחלויות, כמו גם הפיצול הפנים-פלסטיני וכשלי משילות ברשות הפלסטינית, הקשו עוד יותר על השגת פתרון שתי-המדינות. במקביל, ההנהגה בישראל פעלה להחליש ולפלג את האיחוד האירופי כדי להגביל את מעורבותו בסוגיה. במאמציה אלה, ישראל הרוויחה מהשוני בין האינטרסים והעדיפויות בקרב המדינות החברות באיחוד, כפי שבא לידי ביטוי בשנים האחרונות בדיונים ובתהליכי קבלת החלטות באירופה בנוגע לסכסוך הישראלי-פלסטיני.
מגמות אלה הוחרפו בשנים האחרונות, ומטרתו של פרסום זה לנתח אותן, להעריך את השלכותיהן על היכולות וקווי המדיניות האירופיים, ולגבש המלצות במטרה להתמודד עמן ואולי אף להפוך את כיוונן. הפרסום מכיל שלושה פרקי ניתוח המתמקדים בדינמיקות הפנים-אירופיות, במדיניות-החוץ של ישראל כלפי האיחוד האירופי, ובמדיניות האיחוד בנוגע לסכסוך הישראלי-פלסטיני.
בפרק הראשון, "האיחוד האירופי מתבונן פנימה: אתגרים מבניים בפני מדיניות-חוץ וביטחון אירופית יעילה יותר", מנתח החוקר ד"ר ניקולאי וון אונדרזה מגמות קצרות ובינוניות-טווח המאתגרות את יכולות האיחוד לגבש מדיניות-חוץ פרו-אקטיבית ועקבית, שתציב בקדמת הבמה את משקלן הכלכלי והמדיני של האיחוד והמדינות החברות בו. המהמורה הראשונה טמונה במבנה המוסדי של האיחוד, שבו מדיניות-חוץ וביטחון משותפת (CFSP) ומדיניות ביטחון והגנה משותפת (CSDP) מחייבות קבלת כל החלטה בהסכמה (למעט יוצאים מהכלל בודדים). מבנה זה מעניק לכל מדינה זכות וטו ובכך מכוון בהכרח את תהליך קבלת ההחלטות למכנה המשותף הנמוך ביותר. באופן פרדוקסלי, גורם מרכזי נוסף שמגביל את יכולותיו של האיחוד כשחקן יעיל בתחום מדיניות-החוץ והביטחון הוא הדיון שמתקיים בו על "אוטונומיה אסטרטגית", או "ריבונות אירופית". שיח זה יוצר חיכוך בין גרמניה, צרפת ופולין, בין השאר, ובכך מחליש את העקביות בעמדות האיחוד במקום לחזק אותן. ההתמקדות האירופית כיום היא גם בשיתופי פעולה בתחום היכולות הצבאיות, שאותם ייקח שנים ואולי עשרות שנים לממש. האתגר השלישי שעומד בפני מדיניות-החוץ והביטחון האירופית הוא עתיד שיתוף הפעולה עם בריטניה לאחר פרישתה מהאיחוד. תהליך הברקזיט כבר הסיט את תשומת הלב הבריטית מסוגיות מדיניות-חוץ ויסבך אף יותר שיתוף פעולה עתידי. בריטניה לא תסב עוד לשולחן כאשר האיחוד יקבל בעתיד החלטות על מדיניות-חוץ וביטחון. האתגר הרביעי למדיניות-החוץ של האיחוד טמון בהשלכות הבחירות לפרלמנט האירופי שהתקיימו במאי 2019 .בתקופת המעבר בין ההנהגות, בעקבות הבחירות, תגבר חשיבותן של המדינות הגדולות – גרמניה וצרפת, במיוחד – בקביעת מדיניות-החוץ האירופית.
ממשלת ישראל היוצאת כבר אישרה ברבים את היעד ששמה לעצמה, ושעליו נמנעה להצהיר במשך תקופה לא קצרה – לתקן מה שהיא רואה כגישה בלתי מאוזנת של האיחוד כלפי הסכסוך הישראלי-פלסטיני. ישראל כיוונה את מאמציה במיוחד לניסיונות להגביל את יכולתו של האיחוד לממש את "כוחו הנורמטיבי" על מנת להפעיל לחץ על ישראל. בפרק השני, "מדיניות מפלגת: מדיניות-החוץ של ישראל כלפי האיחוד והמדינות החברות בו", ד"ר אייל רונן וד"ר נמרוד גורן מתארים את הגורמים להתקרבות בין ישראל לגושי מדינות שונים באיחוד ולמדינות ספציפיות במזרח ומרכז אירופה שחברות בו. גורמים אלה כוללים, בין השאר, קרבה אידיאולוגית ופוליטית, תפישה דומה באשר לאיומים פנימיים וחיצוניים, וחילוקי דעות תכופים עם מוסדות האיחוד בנוגע לסוגיות מדיניות. מספר ניכר של מדינות באיחוד, שאינן מסתירות את הערכתן כלפי עצמתה הצבאית של ישראל והחדשנות שמניעה את כלכלתה, מבקשות לפיכך להגביר את שיתוף הפעולה עמה בתחומי הביטחון, ההגנה, האנרגיה ועוד. לבסוף, מפלגות ימין מסוימות באירופה, חלקן מפלגות שלטון או שותפות בממשלה, שואפות להוכיח את המחויבות שלהן למאבק באנטישמיות ולכן מגוננות על מעשיה של ישראל מפני ביקורת בתמורה ללגיטימציה ציבורית רבה יותר מבית. ישראל ביקשה את תמיכתם של שותפים אלה כדי להשפיע על תהליך קבלת ההחלטות באיחוד באופן שיגביל או יבלום יוזמות הנתפשות כמזיקות לה. ישראל גם שואפת לעמעמם את הזיקה שהאיחוד עושה בין תהליך השלום הישראלי-פלסטיני לבין מצב יחסי ישראל-אירופה. כמו כן, הממשלה שואפת להפחית את הביקורת המתמדת של האיחוד על מדיניותה כלפי הפלסטינים, לשפר את מעמדה הבינלאומי ולסכל כל תמיכה בעצמאות פלסטינית. ברוח זו, ממשלת ישראל מינפה את היחסים עם מדינות באיחוד כדי לצמצם את הבידול בין אנטישמיות לביקורת על מדיניות ישראל. לאיחוד האירופי ולמדינות החברות בו הייתה בעבר עמדה מוגדרת היטב, מפורטת ועקבית בנוגע לתהליך השלום. האיחוד גם היה חלוץ בעיצוב השפה הבינלאומית בנוגע לסכסוך. עם זאת, למרות שהאירופאים רשמו הצלחות בסוגיות מסוימות, הם לא הצליחו לעצור תהליכים שהתרחשו בשטח בשנים האחרונות. להיפך, המצב בין ישראל לפלסטינים מידרדר, וקיים איום בהסלמה, אלימות, קריסת הרשות הפלסטינית וסתימת הגולל על פתרון שתי-המדינות.
בפרק השלישי, "שיתוק פוליטי: השפעת המחלוקות באיחוד האירופי על תפקידו בסכסוך הישראלי-פלסטיני", ד"ר מיוריאל אסבורג מסבירה מדוע האירופאים אינם מצליחים למלא תפקיד בולט יותר בתהליך השלום. ראשית, המדינות החברות באיחוד נמנעו לאורך השנים מלאתגר את מעמדו של הממשל האמריקאי כמתווך הראשי בסכסוך. שנית, מדינות האיחוד הסתתרו מאחורי גבו של האיחוד במקום לקדם באופן פעיל עמדות מוסכמות. שלישית, ואולי חשוב מכל, לא הושג קונצנזוס אירופי באשר להמשך הדרך. גישתו של ממשל טראמפ, כמו גם מדיניות ישראל לפלג עוד יותר את מדינות האיחוד, העמיקה את המחלוקות בקרב האירופאים. אסבורג טוענת כי גם אם סדר היום האירופי כיום אינו מעניק עדיפות גבוהה לסכסוך הישראלי-פלסטיני, על האירופאים להתייחס ברצינות לאיומים הנובעים ממנו. לנוכח ההתפתחויות המהירות בשטח, אין די להמתין בחיבוק ידיים לסוף כהונתו של הנשיא דונלד טראמפ ו/או לתלות תקוות בממשלת ישראל הבאה. על רקע המחלוקות בקרב מדינות האיחוד, תתאפשר התקדמות רק בקואליציות בלתי רשמיות של מדינות אירופיות מסוימות. בו בזמן, יש חשיבות עליונה לשמירת הקונצנזוס בקרב כלל מדינות האיחוד האירופי (רצוי גם בצירוף בריטניה) ביחס לחוקים ועקרונות היסוד שנוגעים לסכסוכים ופתרונם.
פרק הסיכום מציע שורת המלצות המכוונות לאיחוד האירופי, למדינות החברות בו, ולממשלת ישראל. הוא מציג גם עקרונות שאמורים לעמוד בבסיס כל יוזמה אירופית, ושכוללים נכונות לשמר אופציה ממשית ליישוב הסכסוך על בסיס הגדרה עצמית וזכויות אדם; מניעת קריסתם של מנגנוני משילות פלסטיניים לגיטימיים ובנייתם מחדש; הגדלת המרחב לדיאלוג מדיני ולדברור יעיל של המדיניות והגישות האירופיות כלפי פתרון הסכסוך; ותמיכה בדו-שיח ישראלי-פלסטיני וסיוע תשתיתי להשכנת שלום בעתיד. המחברים קוראים בפרק זה לממשלת ישראל לאמץ גישה מדינית וציבורית חיובית כלפי האיחוד והמדינות החברות בו; לחזק את היחסים בין האליטות המדיניות בישראל ובאיחוד; ליישם מדיניות-חוץ תומכת שלום, שמכירה בתפקיד האירופי בקידום שלום ושמפגינה מחויבות לערכים ליברליים ודמוקרטיים גם בעת קידום אינטרסים לאומיים.
פרסום זה הוא תוצר של פרויקט מחקר בביצועו של מכון מיתווים והמכון הגרמני ליחסים בינלאומיים וביטחון (SWP), בשיתוף עם ארגון PAX. אנו מודים לארגון על תמיכתו ועל תרומתם של פיטר דרונקרס, יאן יאפ ואן אוסטרזי ותומאס ואן גאול. במסגרת תהליך המחקר נערכו שתי סדנאות בישראל ובגרמניה שבהן מומחים מובילים ישראלים ואירופים הגיבו לטיוטות שהוצגו וסייעו בניסוח ההמלצות המסכמות. אנו מודים לצוותים של מיתווים ושל SWP על ארגון הסדנאות, במיוחד למירב כהנא-דגן, ד"ר רועי קיבריק, לוקה מייה וברברה הקף ולמומחים הישראלים והאירופים שנטלו בהן חלק. תודות גם לרותי סיני שסייעה בתרגום ועריכת המסמך ולשירה הירש שסייעה בהכנתו לפרסום.
