ביתור משרד החוץ הוא ההיפך הגמור מיצירת אגרוף מדיני משמעותי

כל הפרסומים / ישראל

כשם שהעומד בראשות הממשלה מתווה את מדיניותה והתנהלותה (כולל התקציבית) בכלכלה, בבריאות או בחינוך, כך הוא מוביל את מדיניות החוץ והביטחון. לצורך זה הוא אמור להסתייע בשורה של אישים ומנגנונים, בהם הצבא, גופי ההערכה, התכנון והמודיעין וקהילת העסקים. במסגרת זו משרד החוץ הוא ראש וראשון ותובנותיו אמורות להיות המסד עליו נבנית מדיניות החוץ הלאומית. אלא שמשמעות התבונה הדיפלומטית הולכת לאיבוד בגישה הנוכחית של "עולם ישן עד היסוד נחריבה".

ממשלת ישראל החדשה מפרקת בחדווה משרדים פעילים ומנוסים ומפוררת אותם לנחלות קטנות ומוחלשות. כך היא שואפת לעולל לשידור הציבורי; כך היא עושה למערכת הביטחון בכל הקשור לניהול השטחים; כך היא עושה למערכת החינוך בקילוף חלקים משמעותיים מן התוכנית החינוכית ומסירתם לח"כ קיצוני ותמוה; וכך היא עושה למערך המדיני שלה באמצעות העברת פונקציות אסטרטגיות ממשרד החוץ לגורמים אחרים. הדבר בא בראש ובראשונה לידי ביטוי ברעיון המוזר של רוטציה בתפקיד שר החוץ.

שר החוץ הוא שאמור מחד גיסא להנחות את מטה משרד החוץ ואת הנציגויות לבצע את מדיניות הממשלה. מאידך גיסא, הוא אמור לתווך לקבינט את המצב בשטח ואת השלכותיה של המדיניות הננקטת וליזום מהלכים. מעבר לתפקידו המקצועי, השר הינו מדינאי. הוא אמור לגלם באישיותו את מדינת ישראל, כפי שעשו משה שרת ("האב המייסד"), גולדה מאיר ("האם הגדולה") או אבא אבן. על האחרון אמר דוד בן-גוריון כי מלכתחילה התנגד לפעולת צה"ל בכנרת בדצמבר 1955, אך לאחר ששמע את נאומו של "אוֹבְּרִי" (שמו הפרטי מלידה של אבן) בעצרת האו"ם השתכנע בצדקת הפעולה הישראלית.

רעיון הרוטציה בתפקיד שר החוץ מאיין את ההמשכיות הנחוצה לקידום מהלכים מדיניים. הוא מזמן לתפקיד אישים נעדרי משקל פוליטי, שלא כשרת החוץ לבני (למשל) שיכלה בתוקף כוחה הפוליטי ומעמדה לקדם את השימוש בערך הסגולי של המשרד. אם וכאשר ייזום השר אלי כהן מהלך מדיני מבריק, מי לידו יתקע שמחליפו ישראל כ"ץ ימשיך בו?

מעבר לזאת, כל שר יכול להביא עמו לא רק נהג/ת, ראש/ת לשכה ודובר/ת אלא גם מנכ"ל כמשרת אמון. המנכ"ל הוא המפעיל את אגפי המשרד ונציגויותיו. אין בעיה עקרונית במינוי מנכ"ל פוליטי ובתולדות המשרד כיהנו גם מנכ"לים פוליטיים מעולים. אבל גם מנכ"ל מעולה עלול להיות מוחלף בחילופי השרים. מה יקרה כשהמנכ"ל החדש יוחלף תוך שנה, בבוא השר כ"ץ? ימתין שנתיים על הספסל עד לשובו של השר כהן, ברוח הרוטציה?

זאת ועוד, בחודש שעבר נתבשרנו שהשר כהן החליט למנות מקורב פוליטי, פעיל הליכוד יוסי דיין, לתפקיד המשנה למנכ"ל. עד כה המשנה למנכ"ל היה דיפלומט שצמח במערכת מאז היותו צוער, והוא יכול לייעץ למנכ"ל (הפוליטי) ולשר כיצד לקדם את מדיניותם. בהינתן מנכ"ל פוליטי שאינו מכיר את העובדים ואת הנציגויות, חשיבותו של מינוי איש מקצוע כמשנה למנכ"ל מתחדדת משום שהוא הבכיר בוועדות המינויים והוא שמכיר היטב את השטח. לכן, מינוי משנה פוליטי מהווה טעות ניהולית קשה.

הפרטה – או פוליטיזציה שכזו – אינה מתאימה למערך החוץ, המתנהל כארגון היררכי האמון על סולם דרגים וערכים. זהו משרד קטן שסגל העובדים הדליל שלו פרוס על פני יותר ממאה נציגויות בחמש יבשות. בנציגויות רבות ניתן למצוא רק ראש נציגות, סגן וקצין מנהלה המכהן גם כקונסול. לידם מסייע סגל מקומי בן עשרה עד עשרים איש, אך אלו אינם שליחים מאומנים. ניתן היה לשער שלאור כובד המשימות וקשיי המימון תפעל המדינה לכנס את המנגנונים העוסקים בנושאי חוץ ותיצור אגרוף מדיני משמעותי. בפועל, אנו חווים תלישת איברים והפרטה שאינה במקומה.

כך, למשל הוקם משרד התפוצות (ב-2009, עוד לפני הממשלה הנוכחית), בעוד שבפועל מי שמקיים את הקשר עם הקהילות השונות, בעיקר בארה"ב, הן הנציגויות הדיפלומטיות של ישראל. שר התפוצות יכול לנדוד מוועידה לוועידה, אבל הוא לא יוכל לפקוד את כל הקהילות ולקיים קשר רציני עם המנהיגים היהודים שסייעו בשעתם בבחירתם של ג'ורג' וו. בוש או ברק אובמה. הקונסולים הכלליים יכולים ואף עושים זאת. הממשלה היא זו שצריכה לקבוע את היעד אבל משרד החוץ הוא האמון על שקלול ההשפעות ההדדיות השונות בשטח על היעדים המדיניים של ישראל ותעדוף הפעולות. למשל, אם בארה"ב סאנטור מסוים מתבלט ברמה הלאומית – יפעל מולו הקונסול הכללי האזורי ויניח כך את היסודות ליחסים בעתיד.

באופן דומה, הוקם משרד לעניינים אסטרטגיים. לכולם היה ברור שעיקר יעדו הוא לספק "מקום חניה מיניסטריאלי" נוח למי שראש הממשלה צריך לפצות או רוצה לפנק. שוב, הממשלה היא שתחליט על היעדים, אבל שקלול האפשרויות לפעולה ותרגום היעדים להנחיות לפעולה צריך להיעשות על-ידי מטה משרד החוץ והנציגויות, ובהחלט לא בפעילות ישירה של המשרד מול בני שיח בחו"ל. לדוגמה, כשבמדינה מסוימת הופיעו כרזות אנטי-ישראליות על אוטובוסים יזם המשרד לעניינים אסטרטגיים קמפיין מכתבים מישראל להנהלת אותה חברה, שלא הבינה מי הם כל אותם אנשים הנושאים שמות מוזרים ומדוע עליה לשנות את התקשרויותיה בגללם. השגרירות הישראלית היתה ערה לרגישויות המקומיות, בדקה ומצאה מיהם המנופים הכלכליים המשפיעים על אותה חברה וסללה דרך אליהם, ואכן הכרזות הוסרו.

בממשלה הקודמת הוחזרו העניינים האסטרטגיים (והתקציבים) למשרד החוץ, אבל בממשלה הנוכחית מונה רון דרמר, מקורבו של רה"מ נתניהו לתפקיד השר, ולמעשה לשר החוץ בפועל. הדעת נותנת שאם היה דרמר מתמנה לתפקיד שר החוץ גם בתואר, הוא היה מתקשה לתפקד מול ממשל דמוקרטי בעל זכרון ארוך. יש לשער שסמכויות חשובות בתחומים אסטרטגיים שוב יקולפו (יחד עם התקציבים) ומשימות ממשרד החוץ ויועברו לטובת המשרד החדש-ישן. הנטל ייפול כתמיד על הנציגויות וניסיון העבר גם מלמד שתשומותיהן החשובות לא יילקחו בחשבון על-ידי מטה ישראלי המונע בעיקר משיקולים פוליטיים.

דוגמה קלאסית נוספת למשרד מיותר היא כמובן משרד ההסברה, אשר שב ועלה כעוף החול. אם מדובר בהסברת פנים הרי שנסתתמו טענותי. אבל בכל הקשור בדברור ישראל במדינות השונות רק משרד החוץ ונציגויותיו יודעים איך לעשות זאת לאור רגישויות שונות. מה שמתאים לבלגיה אינו עולה בהכרח בקנה אחד עם סולם הערכים של ארגנטינה. משרד החוץ הוא הגוף הממשלתי היחיד הפרוס כך שיוכל לתכלל סיטואציות ולשקלל את סך האילוצים והאפשרויות. קיים חשש שבתקציב הבא יינטלו משאבים ממשרד החוץ לטובת משרד ההסברה, אבל שוב – המלאכה בפועל תוטל על הנציגויות בחו"ל. קרי, המשרד יידרש להתמודד עם אותה המשימה (או משימה קשה יותר לאור מדיניות הממשלה) אבל עם אותם משאבים או עם משאבים פחותים.

תקווה מסוימת מפציעה מכיוון המטה לביטחון לאומי (מל"ל), שבראשו הועמד איש רציני שיש לו מעמד פוליטי עצמאי ובאמתחתו שנים רבות בסוגיות החוץ והביטחון של ישראל. יש לקוות שצחי הנגבי וצוותו יידעו לשקול את המצבים והלחצים ולתעדף ולתאם את פעולות המשרדים בשום שכל. ועדיין, קיימת שאלה מהותית לגבי מעמדו של מל"ל בתהליך קבלת ההחלטות ותכנון המדיניות האסטרטגית. כבר ראינו ממש לאחרונה כיצד ראש הממשלה שלנו מתקפל בסוגיית הנוכחות הצבאית בשטחים מול פוליטיקאים קיצוניים, ושב נזוף למאורתו.

לסיכום, המצב הנוכחי מעורר חשש. משרד החוץ בּוּתַּר ונתחיו הושלכו לשני פוליטיקאים בעלי ניסיון מדיני והשפעה פוליטית מוגבלת. מי שיתפקד בפועל כשר חוץ יהיה כנראה השר לעניינים אסטרטגיים. במקביל, מתחזק כוחם של משרדים שב-DNA שלהם לא כלול ממד התיאום עם מי שאמון לכאורה על מדיניות החוץ, ושיהיה לכולנו בהצלחה.

המאמר פורסם ב"הארץ", ב-2 בפברואר 2023.