מה יכולה הקהילה הבינלאומית לעשות על מנת לקדם תהליכי שלום? שאלה זו מעסיקה מדינאים ומנהיגים לאורך השנים נוכח סכסוכים ומלחמות באזורים שונים בעולם. אחד המרכיבים החשובים בארגז הכלים הדיפלומטי הקיים במצבים אלו הוא תמריצים בינלאומיים לשלום. זהו כלי שבו יכולים שחקנים בינלאומיים לשכנע את מקבלי ההחלטות ואת הציבור לשנות את יחסם לתהליך. מטרתם של תמריצים היא להשפיע על מערכת השיקולים של הצדדים ולשנות את המשוואה הקיימת. אפשר להשתמש בהם בשלבים שונים, למשל: כדי לעודד את הצדדים להיכנס למשא ומתן או כדי לקדם הסכמה על הסדר. הנחת היסוד המרכזית בנוגע לשימוש בתמריצים היא שעל מנת להיות יעילים, עליהם לתת מענה לצרכים קולקטיבים ויחודיים של הצדדים ולהתייחס לחששות ולתקוות שלהם.
שחקנים בינלאומיים שונים הציעו לאורך השנים תמריצים לקידום שלום ישראלי-פלסטיני. ניתן לציין בין השאר את יוזמת השלום הערבית של הליגה הערבית ב-2002, הצעת האיחוד האירופי לשותפות מועדפת מיוחדת (Special Privileged Partnership) לישראל ולמדינה הפלסטינית העתידית ב-2013, וחבילת הביטחון האמריקאית שגיבש הגנרל ג'ון אלן במסגרת המאמצים להשגת הסכם ישראלי-פלסטיני ב-2014. תמריצים אלו הוצעו בשלבים שונים ובאופן בלתי מתואם והשפעתם היתה נמוכה מזו לה ציפו הגורמים שהציעו אותם.
בשנים האחרונות, על רקע הקיפאון המדיני בין ישראל לפלסטינים, גורמים שונים – ובהם גם מועצת שרי החוץ של האיחוד האירופי – הצביעו על הצורך להציע לצדדים חבילת תמריצים מדיניים וכלכליים כדי לסייע בקידום פריצת דרך ויציאה מהמבוי הסתום. על רקע זה, מכון מיתווים כינס צוות של מומחי מדיניות ישראלים ופלסטינים שדן בגיבוש הצעה משותפת לחבילת תמריצים בינלאומית לשלום, בשיתוף קרן פרידריך אברט. על-פי ההצעה, שרואה אור בימים אלו, חבילת תמריצים בינלאומית תידרש לתת מענה לחמישה צרכים מרכזיים של שני הצדדים: ביטחון, הכרה ולגיטימציה, זכויות דתיות, שגשוג כלכלי וצרכי פנים. הצרכים משותפים גם לישראלים וגם לפלסטינים, אולם הם כוללים מרכיבים שונים ומשמעויות שונות לכל צד.
צרכי ביטחון הם צורך מרכזי של שני הצדדים בסכסוך, וערבויות בינלאומיות יוכלו לסייע להם להסכים לפשרות וליטול סיכונים בהסדר עתידי. ארה"ב מילאה תפקיד חשוב בהקשר זה בתהליכי שלום בעבר וסיפקה, למשל, תמריצי ביטחון במסגרת הסכם השלום בין ישראל למצרים. גם בהסכם ישראלי-פלסטיני, ארה"ב תוכל להציע לישראל ערבויות ביטחוניות דוגמת חבילת סיוע ביטחוני או נוכחות חיילים אמריקאים כחלק מהסדרי ביטחון מיוחדים בבקעת הירדן או באזורים אחרים. במקביל, שחקנים בינלאומיים, ובראשם ארה"ב והאיחוד האירופי, יוכלו להציע לפלסטינים ערבויות ביטחוניות שישמשו כפיצוי על הסכמתם למדינה מפורזת עם נוכחות של כוחות זרים. המדינות השכנות – מצרים וירדן – יוכלו להיות חלק מכל חבילת תמריצים ביטחונית.
גם צרכים של הכרה ולגיטימציה הם בעלי חשיבות רבה. מדינות ערב יוכלו להציע לישראל תמריצים משמעותיים בהקשר זה. מהלכים של הכרה אזורית ונורמליזציה יכולים לשמש כתמריץ מכריע מנקודת המבט של הציבור הישראלי. במקביל, הצד הפלסטיני מבקש הכרה של הקהילה הבינלאומית במדינה פלסטינית עצמאית ושחקנים בינלאומיים שונים, ובראשם החברות הקבועות במועצת הביטחון של האו"ם, יוכלו להציע תמריצים שייתנו לכך מענה, במקביל להתקדמות לעבר הסדר שלום. גם לסוכנויות האו"ם יכול להיות תפקיד חשוב בקידום תמריצים של הכרה ולגיטימציה.
ההיבט הדתי, ובכלל זה שאלת המקומות הקדושים, הוא תחום נוסף שבו יידרשו תמריצים. נושא זה היווה חסם מרכזי בשיחות השלום ונקודה רגישה. שחקנים בינלאומיים יוכלו להציע למשל מעורבות במסגרת של משטר מיוחד בעיר העתיקה בירושלים. מנהיגים דתיים ומוסדות דת בעולם יוכלו לקחת חלק במהלך ולסייע להתמודדות עם הממד הסמלי ולהציע תמריצים של הכרה ולגיטימציה בהקשר הדתי. ארגון החינוך, המדע והתרבות של האו"ם (אונסק"ו), הוותיקאן והארגון לשיתוף פעולה איסלאמי יוכלו גם הם לתרום את חלקם.
תמריצים כלכליים הם מרכיב חשוב ונדרש בקידום מאמצי שלום, ולאורך תהליך השלום הישראלי-פלסטיני נעשו מאמצים שונים להיעזר בהם. הדבר בלט במיוחד בתהליך אוסלו בשנות התשעים, במהלכו התקיימו ועידות כלכליות אזוריות. המשבר המדיני סיכל גם את המאמצים הללו. ממשל טראמפ הציע שורה של תמריצים כלכליים במסגרת "עסקת המאה", אך הדבר נעשה ללא תהליך של משא ומתן לשלום, על רקע המתח בין הממשל האמריקאי והרשות הפלסטינית, וללא הצגת אופק מדיני אמיתי שמבוסס על פתרון שתי המדינות. שחקנים שונים יוכלו לקחת חלק בחבילת תמריצים כלכלית, ובראשם האיחוד האירופי, ארה"ב, מדינות המפרץ וארגונים פיננסים בינלאומיים. החבילה תוכל לכלול, בין השאר, סיוע בבניית מעבר בין רצועת עזה והגדה המערבית, יצירת אי מלאכותי מול חופי עזה, וקידום מיזמי תיירות אזוריים.
בנוסף לכך, חבילת התמריצים צריכה לתת מענה גם לצרכים פנימיים של הצדדים, בין אם צרכים קולקטיביים או צרכים של קבוצות ספציפיות בכל צד. כך, למשל, בצד הישראלי תמריצים יוכלו להתייחס לשאלת הרכוש של יהודים שברחו לישראל ממדינות ערביות ומוסלמיות, ובצד הפלסטיני הם יוכלו להתייחס למעמד הפלסטינים במזרח ירושלים או הפליטים הפלסטינים.
את תהליך עיצוב והצגת החבילה צריך להוביל מנגנון שיורכב משחקנים בינלאומיים שונים, ובהם מדינות וארגונים שבכוחם להציע תמריצים רלוונטיים. יחד עם זאת, על המנגנון להיות אפקטיבי, גמיש ודינמי, עם יכולת לתאם בין כל השחקנים ולקדם את החבילה כתהליך ארוך טווח. כמו כן, מהלך של הצגת חבילת התמריצים צריך להתבסס על הבחנה בין קהלי יעד שונים. הוא צריך לפנות לגורמים שונים בכל צד בסכסוך – מקבלי החלטות, ארגוני חברה אזרחית, מנהיגי דת, כלי התקשורת – ולשחקנים שונים בזירה הבינלאומית. עיצוב תהליך הצגת התוכנית צריך לקחת בחשבון גם את שאלת הקשר לשלבים השונים בתהליך השלום. למשל, יהיה ניתן להציג חלק ממרכיבי חבילת התמריצים בתחילת המשא ומתן, ולחשוף מרכיבים אחרים רק אחרי שתהיה התקדמות בשיחות. כך או כך, התמריצים חייבים להיות תמיד בקשר הדוק לחזון פוליטי ברור ולמסלול התקדמות בתהליך השלום, אחרת הם יהיו לא אמינים ולא יעילים.
חידוש התהליך המדיני לא נראה באופק בימים אלו, ושלום ישראלי-פלסטיני לא נמצא בעדיפות גבוהה בסדר היום הבינלאומי. על רקע מאמצים ויוזמות שכשלו לאורך השנים, שחקנים בינלאומיים מתלבטים לגבי הדרך הנכונה להתקדם ומחפשים אחר רעיונות חדשים לקידום שלום ישראלי-פלסטיני. ההצעה לחבילת תמריצים בינלאומית מציגה כיוון פעולה אפשרי לשבירת המבוי הסתום, והדיון ברעיון זה יכול לסייע בקידום שיח אופטימי צופה-עתיד, העצמת שחקנים תומכי שלום וחיזוק נכונות ליוזמות שלום.
המאמר מבוסס על נייר מדיניות שכתב ד"ר להרס יחד עם מועין עודה, ד"ר נמרוד גורן והודא אבו-ערקוב, על סמך דיוני צוות מומחים ישראלי-פלסטיני שפועל במכון מיתווים בשיתוף קרן פרידריך אברט
**המאמר פורסם בהארץ, 24 בפברואר 2021
