הסכמי הנורמליזציה עם איחוד האמירויות ובחריין הם נקודת מפנה ביחסי החוץ האזוריים של ישראל. בהסכמים אלה גלום פוטנציאל ביטחוני, כלכלי ואזרחי משמעותי. אולם, על-מנת לממש אותו, ישראל צריכה לשנות את הדרך שבה היא מנהלת שיתופי פעולה במזרח התיכון ולעשות סדר במערך החוץ שלה.
לקראת הטיסה ההיסטורית מישראל לאבו-דאבי החלו התכתשויות בין משרד החוץ, המוסד והמטה לביטחון לאומי ובבסיסן מחלוקות על סמכויות בקשר עם איחוד האמירויות. על-פי הדיווחים, המצב אף הביא לעיכוב יציאת המשלחת. המחלוקות הללו לא החלו כמובן עם ההצהרה על הנורמליזציה. הן מבטאות בעיה מערכתית בדרך שבה ישראל מקיימת יחסים ושיתופי פעולה עם העולם הערבי – ללא אסטרטגיה רחבה, ללא תיאום ופיקוח ותוך הדרה סדרתית של גורמי מפתח.
ההודעה על ההסכם עם איחוד האמירויות היוותה, לפחות במידה מסוימת, הפתעה עבור שרי החוץ והביטחון. הסיבה המוצהרת של ראש הממשלה בנימין נתניהו להדרת שני רמטכ"לים לשעבר, ששמרו כל חייהם על סודות מדינה, היתה חשש להדלפות. זוהי טענה בעייתית. ראשית, לא סביר שבמדינה דמוקרטית שני שרים בכירים (אחד מהם ראש ממשלה חליפי) יודרו מהסכם המשפיע משמעותית על תחום עיסוקם. שנית, אם משרדיהם לא מודעים למהלך, אין באפשרותם לבצע עבודת מטה יסודית שתנתח את האתגרים, הסיכונים וההזדמנויות שכרוכים בהסכם. זאת, בהתחשב בדרישות האמירותים מישראל ובמקרה הזה גם מארה"ב.
יש במערכת הביטחון הישראלית ידע רב ואנשים מקצועיים המכירים את הזירה היטב. לא לקבל את חוות דעתם, זה פשוט בזבוז. לא לבקש אותה מלכתחילה, זהו כשל. טבעי שמעמדו הרשמי של ראש הממשלה יאפשר לו לקיים קשרים אישיים עם ראשי מדינות אחרים. נתניהו הוא גם לא ראש הממשלה הראשון שלא יידע גורמים בכירים בממשלתו בהתקדמות מדינית. אבל זה לא אומר שהתנהלות כזו היא תקינה.
במחקר שביצעתי עם ח"כ לשעבר קסניה סבטלובה על אודות הפרקטיקות בהן משתמשת הממשלה כדי לפתח ולקדם שיתופי פעולה אזוריים, מצאנו כי גם במציאות לא פשוטה ידעה ישראל לאורך שנים למצוא את הדרכים לקיים קשרים עם מספר רב של מדינות במזרח התיכון. כמה וכמה גורמים תרמו לכך, בהם הצטלבות אינטרסים עם מדינות סוניות; עניין גובר בטכנולוגיות ביטחוניות ומודיעיניות ישראליות; התפיסה ש"הדרך לוושינגטון עוברת בירושלים"; יכולתה של מערכת הביטחון הישראלית לשמור על חשאיות ועוד. אולם, עד כה, ברוב המקרים, היחסים הטובים (ויש יאמרו המצוינים) של מערכת הביטחון עם גורמי הביטחון במדינות ערב לא תורגמו כמעט לשיתופי פעולה מדיניים, כלכליים או אזרחיים. מערכת היחסים עם מצרים וירדן היא דוגמה מצוינת ומצערת לכך.
כדי לממש את הפוטנציאל הטמון ביחסי ישראל-מדינות ערב, יש לעשות סדר בעבודת החוץ שלנו. למרות ההסכמה הרחבה בין ימין לשמאל ששיתוף פעולה אזורי הוא חשוב ותורם לביטחון וליציבות אזורית, אין לכך ביטוי באסטרטגיה ממשלתית סדורה. לא קיים בישראל גוף שמתכלל את הפעילות מול גורמים ערביים ואין חלוקת תפקידים ברורה או תיאום מלא בין משרדי הממשלה לגופים הביטחוניים. יתרה מכך, הפעילות האזורית נשענה בעיקר על פרסונות. לעתים הם ראשי ארגונים בעלי סמכויות מוגדרות, אך לעתים מדובר בשליחים אישיים של ראש הממשלה שאינם בהכרח חלק מהמערכת הממשלתית. מחד, לשליחים האישיים יש יתרון משמעותי – הם נהנים מקו ישיר לראש הממשלה ולכן זוכים לרוב לאמון וכבוד מהצד השני. כשהם אומרים או מבטיחים דבר מה, ברור שיש לזה גב ובסיס. מאידך, אין שקיפות לגבי בחירתם או לגבי הסמכויות שניתנו להם ואין שום ביקורת ציבורית על פועלם.
בישראל חשובה לא רק הדמות העומדת בראש ארגון רלוונטי, אלא במיוחד חשובה ההבנה עד כמה היא קרובה לראש הממשלה. אחת הסיבות שמשרד החוץ סובל יותר מכל גורם אחר מהדרה, היא ששר החוץ היה עד כה על-פי רוב יריב פוליטי של ראש הממשלה. אישים שעבדו מטעם משרד החוץ במדינות ערביות (בין אם במדינות השלום או במדינות שאין איתן יחסים רשמיים) מספרים כי לעתים קרובות לא הכירו תהליכים שהובילו גופי הביטחון באותן מדינות, ואם שמעו עליהם – זה היה מעמיתיהם אשר הניחו שהם בסוד העניינים. חוסר התיאום הזה הוא לא רק בעיה ספציפית של משרד החוץ. גורמי הביטחון עצמם פועלים כל אחד בנפרד ולעתים עושים עבודה כפולה ולא מתואמת. לעומת זאת, ברוב מדינות ערב ישנה מדיניות ברורה המוכתבת מלמעלה והגורמים שנמצאים בקשר עם מקביליהם בישראל מתחלפים רק לעתים רחוקות.
חוסר הבהירות הזה יוצר תחרות מיותרת בין ארגונים על סמכויות, פעילויות וקשרים. המטה לביטחון לאומי שהוא גוף מטה מדיני-אסטרטגי נמצא בתחרות עם המוסד שהוא גוף מודיעיני-ביטחוני, בשעה שבשטח כבר פועלים שליחיו האישיים של ראש הממשלה ונציגי משרד החוץ. לישראל אין תפיסת ביטחון או מדיניות חוץ מוגדרת וכפועל יוצא מכך לא ברור איפה עוברים גבולות הגזרה. אין גם מסמכי יסוד שמסדירים את תחום הביטחון הלאומי.
ההסכמים עם איחוד האמירויות ובחריין הם הזדמנות עבור ישראל לעצב מחדש את היחסים שלה במזרח התיכון ואת מעמדה האסטרטגי. אבל, כדי לממש הזדמנות זו, צריך מערך סדור ויעיל שיעבוד לשם כך. נדרשת הסדרה של עבודת גופי המטה, דרך הדיונים וקבלת ההחלטות, חלוקת עבודה ותיאום בין גופים, בקרה ופיקוח לטובת טיוב העבודה. רצוי שיהיה גוף אחד ובו נציגים מכלל הארגונים לתכלול הקשרים במזרח התיכון, כולל עם מדינות שאין עמן יחסים דיפלומטיים. חייבים כתובת אחת שתדע לנהל את כל המידע, להציב מטרות, לזהות הזדמנויות, להבין היכן ישנם חוסרים, במה תלויות ההצלחות ולהמליץ על מדיניות חלופית במידת הצורך.
**המאמר פורסם בהארץ, 23 בספטמבר 2020
