גיליון מס' 3
עורכים: ד"ר רועי קיבריק וד"ר נמרוד גורן
מסמך זה מציג מגמות מרכזיות במדיניות-החוץ האזורית של ישראל בחצי השנה החולפת. הוא מבוסס על ששת הגיליונות האחרונים של הדו"ח הדיפלומטי שמפרסם מכון מיתווים ושסוקר התפתחויות אחרונות בנוגע ליחסי ישראל והפלסטינים, יחסי ישראל עם המזרח התיכון, אירופה ואגן הים התיכון, ותפקוד מערך החוץ.
פירוט המגמות
1. ראשי מפלגות משתמשים ביחסי חוץ ככלי פוליטי, אך נמנעים מהעמקה בתכנים – נתניהו עשה שימוש בזירת יחסי החוץ סביב מערכות הבחירות והוביל למפגשים מדיניים רבים כחלק מקמפיין פוליטי שהדגיש את מעמדו הבינלאומי והשפעתו המדינית. מפלגות האופוזיציה נמנעו ברובן מלתקוף אותו בזירה זו, בה הוא נתפס כמצליח, ולא הציגו אלטרנטיבה סדורה בתחום מדיניות החוץ. גם הן ניסו לעשות שימוש בביקורים מדיניים (גבאי באיחוד האמירויות), נאומים בכנסים בחו"ל (גנץ באיפא"ק ובוועידת מינכן) ומפגשי מנהיגים (לפיד עם מקרון וזנדברג עם אבו מאזן) לצורך שדרוג מעמדם. ואולם, נושאי תוכן בתחום מדיניות-חוץ, ובכללם תהליך השלום עם הפלסטינים, נדחקו לשולי השיח הציבורי לקראת הבחירות.
2. נתניהו נותן פומבי למטרות מדיניות שעליהן נמנע מלהצהיר בעבר – נתניהו נמנע בעבר מלהצהיר במפורש על מטרות צעדיו בזירות בינלאומיות רגישות. ואולם, לאחרונה ניכרת מגמת שינוי. ב-2018 ,הוא הצהיר כי ישראל פועלת להגביר פערים בין מדינות חברות באיחוד האירופי כדי למנוע קונצנזוס נגד מדיניות ישראל, ונסוג ממדיניות העמימות ביחס לתקיפות ישראל בסוריה. במחצית הראשונה של 2019 ,הוא המשיך בהצהרות בנושא, בתוספת אמירות ברורות לפיהן ישראל פועלת לשמר את הפיצול הפנים-פלסטיני על מנת להימנע מהצורך להתקדם במשא ומתן לשלום, ומעוניינת לקדם סיפוח דה-פקטו של שטחים בגדה המערבית. ישראל מנצלת את הרוח הגבית מהממשל האמריקאי כדי לקבע אמירות ומדיניות החורגות מהנורמות הבינלאומיות, וזאת מבלי לשלם מחיר בינלאומי וללא התנגדות משמעותית.
3. ישראל נמנעת ממלחמה בעזה, משמרת את שלטון החמאס ופוגעת ברשות הפלסטינית – למרות מספר סבבי הסלמה שהובילו את ישראל אל סף מבצע צבאי נרחב ברצועת עזה, ישראל החליטה להימנע ממלחמה. היא ניהלה משא ומתן עם החמאס, הסכימה לתיווך של קטר, מצרים והאו"ם, ונתנה אור ירוק להזרמת סכומי כסף גדולים מקטר לרצועה. בכך פעלה ממשלת ישראל לשמר את שלטון החמאס ואת הפיצול הפנים-פלסטיני, שפוגעים בהיתכנות פתרון שתי- המדינות. במקביל, ישראל החלישה את הרשות הפלסטינית, גם דרך קיזוז מכספי מיסים, וניסתה לצמצם נזקים כדי לא להביא לקריסת הרשות וכדי להמשיך את התיאום הביטחוני עמה. מנגנוני הביטחון ושר האוצר הם המנהלים את היחסים עם הרשות.
4. ישראל משתפת פעולה עם תכנית טראמפ, תוך שמירה על פרופיל נמוך – תכנית טראמפ לא מילאה תפקיד מרכזי במערכת הבחירות של אפריל 2019 .הדחיות החוזרות ונשנות בפרסומה אפשרו לממשלת ישראל להמשיך להתייחס בחיוב לתכנית, ללא צורך להיכנס לעימות או מתחים עם הממשל האמריקאי על פרטים ספציפיים כלשהם שעשויים להיות פחות נוחים עבורה. ככל שגבר התיאום בין ממשלת ישראל לצוות השליחים של טראמפ, כך פחת החשש בצד הישראלי מהתכנית. פרסום החלק הכלכלי תחילה היה נוח לממשלת ישראל, שלא נדרשה להביע דעה ביחס לסוגיות המדיניות, שנעדרו מהתכנית שפרסם הממשל. יחד עם זאת, התכנית הכלכלית כללה חיבור של רצועת עזה והגדה המערבית, שעומד בניגוד למדיניות הפיצול והניתוק הפנים-פלסטיני שישראל מקדמת.
5. היחסים עם מצרים מוסיפים להתחמם, אך עם ירדן המגמה הפוכה – במקביל לציון 40 שנות שלום בין ישראל למצרים, היחסים הביטחוניים והכלכליים בין המדינות הוסיפו להתחזק ואף קיבלו ביטוי פומבי – בהצהרת א-סיסי על שיתוף הפעולה הביטחוני עם ישראל ובהזמנת השר שטייניץ לקהיר להשקת פורום הגז המזרח ים תיכוני (EMGF). היחסים האזרחיים בין המדינות עדיין מעטים, למרות מאמצים ישראלים לפנות לציבור המצרי דרך הרשתות החברתיות ולמרות תיירות ישראלית גוברת לסיני. ביחסים עם ירדן מצטיירת דווקא מגמה הפוכה, שבאה לידי ביטוי במתיחות גוברת סביב מדיניות ישראל בירושלים והתחזקות הקולות בירדן נגד נורמליזציה. לא ניכר מאמץ ישראלי נרחב לשנות מגמה זאת, ולא נעשה עד כה מינוף של ציון 25 שנה להסכם השלום ככלי לחיזוק היחסים.
6. ישראל מקדמת מהלכים דיפלומטים ושיתופי פעולה במזרח אגן הים התיכון – ישראל שיחקה תפקיד חיובי באזור, תמכה במאמצים של מצרים וקפריסין להוביל התארגנויות אזוריות חדשות, המשיכה לחזק את הברית המשולשת עם יוון וקפריסין, ושימרה יחסים עם תורכיה תוך מינוי בעלי תפקידים חדשים לנציגויות הדיפלומטיות בה. ישראל שיתפה פעולה עם תיווך אמריקאי בינה לבין לבנון, בניסיון להשיק משא ומתן על סימון הגבול הימי, ונמנעה במחצית הראשונה של השנה מהתערבות במתיחות הקפריסאית-תורכית סביב קידוחי הגז ובסוגיית ביקורי ישראלים בצפון קפריסין, שעשויים להגביר את המתיחות האזורית. בעקבות לחץ אמריקאי, ציננה את ישראל מעט את קשריה עם סין, שהיו קשורים גם להגברת המעורבות הסינית לחופי הים התיכון.
7. נתניהו מפתח קשרים עם מנהיגים פופוליסטיים ומהימין הקיצוני, ובישראל מבינים יותר את הבעייתיות שבכך – התחזקות כוחות ימין קיצוני בעולם מעלה שאלות לגבי הצורך של ישראל לייצר עמם קשרים ולגבי גבולות הפשרה בכל הנוגע לזיכרון ההיסטורי והאנטישמיות. ישראל טרם גיבשה מדיניות סדורה אך המשיכה להחרים את מפלגות הימין הקיצוני באוסטריה ובגרמניה. ואולם, בשל קרבה אידיאולוגית, שותפות לציר העולמי הלא-ליברלי, ושאיפה לאימוץ עמדות פרו-ישראליות, פעל נתניהו לחזק קשרים עם מנהיגים שנויים במחלוקת דוגמת בולסונארו מברזיל, אורבאן מהונגריה, סאלביני מאיטליה ופוטין מרוסיה. המשבר עם פולין סביב זיכרון השואה הראה את המגבלות של מדיניות זו, כמו גם ההתנגדות מצד קהילות יהודיות בתפוצות והנשיא ריבלין לקשר עם מנהיגים שנגועים באנטישמיות.
8. משבר מחריף עם יהדות ארה"ב ועם המפלגה הדמוקרטית – היותו של ראש הממשלה מואשם בשוחד, ההכשר שנתן למפלגות גזעניות, הקמפיינים הפוליטיים שהשתמשו בגזענות ובפשיזם, המאבק נגד פעילי חברה אזרחית, מדיניות התשאולים במעברי הגבול ואופן פעילות הממשלה נגד תנועת ה-BDS ,הדיווחים על מכירות נשק באפריקה, אסיה ומזרח אירופה, והניסיונות לקדם את פסקת ההתגברות והחסינות – כולם זימנו ביקורת בינלאומית וכרסמו בתדמיתה של ישראל כמדינה דמוקרטית ליברלית. צעדים אלו, לצד פעילות ישראל לקעקע את רעיון שתי המדינות גם בקרב הממשל האמריקאי, העמיקו את השבר בין ישראל ויהדות ארה"ב (כולל ביקורת יוצאת דופן מצד איפא"ק), והובילו להתבטאויות חסרות תקדים בחריפותן מצד בכירים במפלגה הדמוקרטית נגד ראש ממשלת ישראל.
9. ישראל מטפסת על עצים מדיניים גבוהים מדי, ואז מחפשת סולמות לרדת – לאחר שעודדה מדיניות אמריקאית תקיפה כנגד איראן, ניכר חשש ישראלי מהתממשות מהלך אמריקאי צבאי, וחלה ירידה ברטוריקה; לאחר שעודדה ביקורת וצעדים האמריקאים נגד הרשות הפלסטינית, באופן שהוביל לחקיקה אמריקאית שפגעה כלכלית ברשות, ביקשה ישראל מארה"ב להקל מעט את הלחץ כדי שהרשות הפלסטינית לא תקרוס; לאחר שהסכינה לחיות עם חוק השואה הפולני, הבינה ישראל כי הלכה רחוק מדי והחלה לבקר את הפולנים בעניין ולמזער נזקים, גם במחיר של ביטול פסגת וישגראד שתוכננה להתכנס בארץ; לאחר שהעמידה את העברת השגרירויות הזרות לירושלים כיעד מרכזי, הורידה ישראל את פרופיל העיסוק הציבורי בכך לנוכח היעדר הצלחות משמעותיות בעניין.
10. מאבק נמשך על מקומו ועוצמתו של משרד החוץ – החלשתו של משרד החוץ מבחינה תקציבית וארגונית נמשכה, ולקראת הבחירות של אפריל 2019 קראו מפלגות אופוזיציה וגורמי חברה אזרחית לשיפור המצב. לקראת הבחירות, מינה נתניהו את ישראל כ"ץ כשר חוץ במינוי זמני – לאחר כארבע שנים בהן כיהן נתניהו בתפקיד – ובהמשך הפך המינוי לקבוע. משרד החוץ שיתף פעולה עם משרדים אחרים אל מול קיצוצי תקציב מאיימים וניסה להגביר את המודעות הציבורית לחשיבות הדיפלומטיה ולצורך לשדרג את מעמדו. בנוסף, חלה עלייה בפעילות הציבורית של דיפלומטים לשעבר, שהרימו קול אל מול החלשת המשרד ונגד הכוונה (שלא מומשה לבסוף) למנות את איוב קרא לשגריר ישראל במצרים.
*מסמך זה מתפרסם כחלק מפרויקט בשיתוף קרן פרידריך אברט
